Una espressione usata anche in atti formali, compreso il molto recente cosiddetto Fiscal Compact (art. 1, comma 1) è quella di “Unione economica e monetaria” (UEM). L’Unione monetaria non è stata realizzata. L’Unione economica non è stata creata. Le monete circolanti con “valore legale” nell’Unione erano tredici al 1.1.1999, data del lancio. Una, l’euro, moneta comune di undici Stati. La sterlina e la peseta, “monete nazionali”. Oggi le monete sono dodici, di cui una, l’euro, moneta comune, undici, monete nazionali.
UNA FALSA UNIONE
L’Unione economica non è stata creata. L’AUE ed il TUE, che sono i due Trattati ai quali ne viene attribuito il merito, si sono limitati a creare un “mercato unico”. È un grande spazio economico nel quale si applicano, come dominanti, i principi della libera iniziativa privata (libertà di impresa) e della più ampia apertura. Oggi la maggior parte dei rapporti economici del globo sono retti da discipline ispirate ai medesimi principi della libera iniziativa privata, quindi della libertà di impresa, in un mercato aperto. Si è costruito a livello quasi mondiale un mercato “unico”. Nessuno lo definirebbe “Unione economica”.
I PRIMI PASSI
Il “mercato comune” formò oggetto precipuo dell’AUE, integrato successivamente dal TUE. Il TUE ha disciplinato oggetti nuovi, in modo particolare ha dettato una disciplina generale sull’attività economica e sui bilanci degli Stati, quindi implicitamente sulla moneta comune.
Alle norme che avrebbero influito sulla concretizzazione della “moneta comune” si pose mano negli ultimi mesi di discussione sul TUE. A quel punto molti capisaldi della disciplina della moneta erano stati già fissati. La moneta sarebbe stata comune non a tutti gli Stati dell’Unione, ma solo a quelli che si sarebbero assoggettati alla sua specifica disciplina.
L’ECCEZIONE BRITANNICA
La decisione scaturì dalla indisponibilità dell’UK a rinunciare alla sua storica moneta, la sterlina. L’Unione, senza l’UK, sarebbe nata monca. Fu concessa all’UK la clausola dello “opting out”. Avrebbe potuto aderire all’euro, dimostrando di averne i requisiti, in qualsiasi momento successivo. Concessa all’UK, la clausola non poté essere negata alla Danimarca. Fu concessa di fatto, in assenza di deroga formale, alla Svezia, il primo Paese ad aderire all’UE, dopo la stipula del Trattato. L’art. 109 k) ha finito per contemplare due distinte categorie di Paesi membri, quelli ammessi all’euro, denominati senza deroga, e quelli che continuano ad avvalersi della propria moneta, denominati Paesi con deroga. L’art. 109 k) indica gli articoli del TUE che si applicano ai soli Paesi senza deroga.
LE IMPOSIZIONI TEDESCHE
Come l’UK aveva dichiarato che non avrebbe rinunciato alla sterlina, così la Germania precisò che avrebbe aderito all’Unione ed alla moneta unica solo se questa fosse risultata simile al marco. Il marco era la moneta storica della Germania, utilizzata dal BRD sin dalla sua costituzione. In attuazione di un indirizzo politico assunto sin dall’inizio il Governo federale coadiuvato dalla Bundesbank si attenne con rigore a criteri antinflazionistici per garantire duratura stabilità al valore della moneta, e conseguentemente uno sviluppo armonioso, equilibrato, continuo della economia.
UN LIMITE ALL’INDEBITAMENTO
L’obiettivo della stabilità della moneta comportava, nelle valutazioni di Otto Pöhl, Presidente della Bundesbank, condivise da Jacques Delors, Presidente della Commissione, e poi dai rappresentanti di tutti gli altri Paesi, che venissero fissati limiti all’indebitamento di ciascuno Stato membro nelle percentuali, rispetto al PIL, del 3% nell’indebitamento annuale, del 60% nel debito totale. Al dibattito finale presero parte attiva le delegazioni italiana e britannica.
SOVRANITÀ MASCHERATA
Prima che ci si accordasse sulle caratteristiche della moneta, erano state concordate misure che avrebbero condizionato l’intera architettura del sistema. Gli Stati avrebbero partecipato all’Unione conservando il loro carattere sovrano. Avrebbero ceduto non la sovranità, ma l’esercizio della stessa, in ambiti vasti, che sarebbero stati predeterminati. Le competenze dell’Unione sarebbero state solo quelle specificamente contemplate dal Trattato. Le risorse dell’Unione sarebbero state, oltre i ricavi dei dazi esterni e di poche altre entrate, quelle trasferite all’Unione dagli Stati (definite “proprie”).
SENZA LEVA MONETARIA
Il bilancio dell’Unione sarebbe dovuto risultare ogni anno in pareggio. Ne discendeva che l’Unione non avrebbe potuto indebitarsi. Nelle materie di sua competenza, l’Unione avrebbe emesso regolamenti e direttive, con efficacia vincolante diretta negli Stati membri. Norme del TUE, integrative dell’AUE, avrebbero vietato aiuti di Stato ed evitato la formazione di posizioni dominanti nel mercato.
LIBERA CIRCOLAZIONE
L’AUE aveva consacrato la libertà di movimento, oltre che delle merci, delle persone, del diritto di stabilimento ed anche dei capitali, compresi quelli a breve. L’Unione avrebbe promosso la liberalizzazione del commercio internazionale con abbattimento generalizzato dei dazi doganali. La direttiva UE, avente ad oggetto la libera circolazione dei capitali a breve, era stata adottata dalla Commissione e recepita dai Paesi membri ancora prima del completamento del disegno dell’Unione.
SIMILE AL MARCO
Questo è il quadro, contenente un numero elevato di punti fermi, nel quale le delegazioni si accinsero ad inserire le norme che in modo diretto o indiretto avrebbero caratterizzato la nuova moneta. La disciplina avrebbe dovuto conformarsi a quella del marco in tre aspetti fondamentali.
a) Avrebbe dovuto essere diretta all’obiettivo di promuovere una crescita rispondente alle caratteristiche fissate nell’art. 2 TUE. Una crescita cioè: “Sostenibile, non inflazionistica e che rispetti l’ambiente, un elevato grado di convergenza dei risultati economici, un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, il miglioramento del tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale e la solidarietà tra Stati membri”.
b) Il compito di provvedere allo sviluppo sarebbe spettato distintamente a ciascuno Stato, il quale vi avrebbe provveduto nell’interesse proprio e dell’Unione, con la propria politica economica (artt. 102 A, 103 TUE).
c) Agli Stati avrebbero dovuto essere attribuiti mezzi e/o strumenti necessari per il perseguimento dell’obiettivo della crescita. Qui i progettisti (gli “architetti del sistema”) dovettero constatare che la generalità dei mezzi adoperati dagli Stati esterni all’Unione europea, cioè dalla generalità dei futuri competitori, era di fatto preclusa da punti fermi non più modificabili. I quali peraltro, in dipendenza delle preclusioni introdotte, indicavano l’unica strada rimasta libera, che sarebbe stato quindi necessario percorrere, quella dell’indebitamento.
Se esistono fattori valorizzabili e non si dispone di risorse da investire, il ricorso all’indebitamento è indispensabile per cogliere le occasioni favorevoli. Potrebbero non più ripetersi.
IL TETTO DEL 3%
Qualora il sistema, nel suo funzionare in modo fisiologico non produca risorse, se ci si preclude ogni possibilità di cogliere occasioni produttive, è la crescita ad essere ostacolata. All’indebitamento va fatto ricorso nel rispetto della “golden rule”. L’investimento frutto dell’indebitamento deve, secondo una previsione ragionevole, produrre profitti in misura superiore al suo costo. Diversamente si avrebbe crescita del debito e del suo costo complessivo. I valori del 3% per l’indebitamento e del 60% per il debito totale, riferiti al PIL, potevano basarsi, al tempo in cui furono adottati, sulla esperienza pluridecennale di grandi economie (quella tedesca ed anche quella degli USA). Furono approvati. 3% e 60% costituivano il limite che avrebbe garantito la “stabilità” della moneta e della economia.
LA PROPOSTA ITALIANA
Qui si inserì la proposta della delegazione italiana, appoggiata dagli inglesi. Guido Carli, Ministro del Tesoro e capo della delegazione, la attribuisce nelle sue memorie (Cinquant’anni di storia italiana, ed. Laterza, Bari, 1993, pagg. 406 segg.) alla sua “caparbietà”. Non si potevano far dipendere le sorti di una economia dalle condizioni che sarebbero state accertate in date prefissate. Avrebbero potuto essere sconfessate dalla notte al mattino, potevano dipendere da cause eccezionali, avrebbero potuto in ipotesi costituire il frutto di dati inesatti. Furono così approvati tre emendamenti, due dei quali hanno formato oggetto degli alinea della lett. a) del n. 2, l’altro della lett. b) dell’art. 104 c).
I CRITERI FISSATI
Nella sua redazione definitiva, l’art. 104 c), n. 2, ha stabilito che l’esame della conformità alla disciplina di bilancio dovesse avvenire “sulla base” di due criteri, di cui uno alle lett. a) e b) dello stesso n. 2. Ai due criteri bisogna dunque attenersi nella interpretazione ed applicazione dei valori di riferimento. Negli emendamenti accolti si fa obbligo di tenere conto della tendenza ad avvicinarsi al valore di riferimento e di eventuali cause eccezionali o temporanee che potessero avere provocato il superamento.
L’ESEMPIO DI BERLINO
Agli architetti del sistema era stato attribuito il compito di realizzare a mezzo di norme astratte una moneta corrispondente al marco, che garantisse ai Paesi membri e quindi all’Unione uno sviluppo duraturo, armonioso, sostenibile, corrispondente a quello realizzatosi in Germania negli antecedenti quaranta anni. Gli architetti si attennero al modello. Hanno assolto il compito assegnato in modo puntuale. Disegnarono un progetto la cui attuazione avrebbe potuto e dovuto garantire una crescita duratura e sostenibile. Protagonisti ne sarebbero stati gli Stati membri, vincolati all’obiettivo della crescita. Gli Stati avrebbero prodotto crescita nell’esercizio della più tipica espressione della attività politica, la politica “economica”.
MENO DOGANE, PIÙ CRESCITA
Gli architetti erano consapevoli che a favore della crescita, avrebbero concorso gli effetti benefici di due fattori produttivi: l’abolizione fisica delle dogane, cui gli studi preparatori avevano accreditato una influenza sulla crescita nella misura dal 2% al 6% a seconda della collocazione dello Stato, e la eliminazione dei costi di transazione tra i Paesi aderenti alla moneta comune, che a sua volta avrebbe dovuto produrre un +0.7% ad anno nella crescita.
Si aggiungeva ora il potere politico di indebitarsi sino ai limiti di cui al prot. n. 6, da interpretarsi ed applicarsi secondo i criteri vincolanti di cui all’art. 104 c) TUE. Avrebbe dovuto essere sufficiente.
