La riforma della Costituzione è una cosa seria. Per questo è importante discuterne in modo approfondito. Ascoltare prima di tutto, le varie posizioni e le argomentazioni che vengono proposte. Di seguito propongo una lunga intervista con Alessandro Pace, professore emerito di Diritto Costituzionale e Presidente del Comitato per il No.
Prof. Pace, lei è il Presidente del Comitato per il No alla Riforma Costituzionale. Chi fa parte di questo comitato oltre a lei?
Giuristi come Gianni Ferrara, Lorenza Carlassare, Massimo Villone, Giuseppe Ugo Rescigno, Mauro Volpi, Gaetano Azzariti e Francesco Bilancia; magistrati come Domenico Gallo, Armando Spataro, Giovanni Palombarini e Nicola D’Angelo; sindacalisti come Alfiero Grandi e Mauro Beschi; ex parlamentari come Francesco Pardi, Vincenzo Vita, Giovanni Russo Spena. Successivamente si sono aggiunti ex giudici costituzionali come Franco Bile, Riccardo Chieppa, Gustavo Zagrebelsky e Paolo Maddalena; politologi come Gianfranco Pasquino, Michele Prospero, Nadia Urbinati e Maurizio Viroli; storici di discipline umanistiche come Nicola Tranfaglia, Luciano Canfora, Paul Ginsborg, Salvatore Settis, Marco Revelli e Tomaso Montanari; filosofi come Gianni Vattimo, Girolamo Cotroneo e Giuseppe Rocco Gembillo; fisici come Piergiogio Odifreddi, Giorgio Parisi e Giorgio Nebbia; registi cinematografici come Giuliano Montaldo e Citto Maselli; attori come Monica Guerritore, Toni Servillo e Moni Ovadia; un attore-autore come Dario Fo, e infine due sacerdoti impegnati nel sociale come don Luigi Ciotti e don Alex Zanotelli.
E cosa vi ha spinti a compiere questa scelta?
Ciò che ci ha spinti a questa scelta è stata la difesa dei principi della nostra Costituzione, che con questa riforma verrebbero travolti, in quanto essa va ben oltre alla modifica della seconda parte.
Secondo alcuni, i sostenitori del No sono dei conservatori. Persone che vorrebbero impedire che questo paese venga riformato. È così? Si ritrova in questa descrizione?
Niente affatto! Un filosofo indiano, Inayat Khan, molti anni fa, scrisse che non tutto quello che viene dopo, è progresso. E la riforma Boschi costituisce complessivamente un regresso rispetto alla Costituzione del 1947. E’ una riforma pasticciata: 1) perché i senatori, nella falsa ed infondata pretesa di rappresentare gli enti territoriali minori – che si potrebbe avere soltanto negli Stati federali – , svolgerebbero part-time sia le funzioni di consiglieri regionali o di sindaci, sia quelle di senatore, ancorché le funzioni del Senato siano notevoli e impegnative; 2) perché i tipi di procedimento legislativo, dagli attuali due, diventerebbero almeno otto, con notevoli rischi di contrasto tra Camera e Senato; 3) perché la distribuzione delle attribuzioni legislative tra Stato e Regioni, oltre ad essere fortemente sperequata a favore dello Stato, è piena di errori e di dimenticanze con riferimento anche a materie importanti; 4) perché, in prospettiva, grazie all’Italicum – che della riforma costituzionale ha costituito il perno -, il Presidente del Consiglio, con il Senato ridotto ad un ombra, avrebbe il dominio incontrastato dei deputati in parte da lui stesso nominati, con un implicito e strisciante ridimensionamento degli organi di garanzia.
Arriviamo alla sostanza della questione: la riforma della Costituzione. Nel testo “la Costituzione Bene Comune” lei dà un giudizio molto severo dell’operato di questo Parlamento. Cita la sentenza n. 1 del 2014 della Corte Costituzionale e il “principio fondamentale della continuità dello Stato”. Lei sostiene che questo Parlamento non era legittimato a intraprendere un percorso di riforme come quello messo in atto con Renzi?
Non lo dico io. Lo ha scritto la Corte costituzionale – nella sentenza n. 1 del 2014 – che la legge n. 270 del 2005, il così detto Porcellum, era incostituzionale perché la governabilità veniva assicurata a danno della rappresentatività.
L’intendimento della Consulta in quella sentenza era chiaro: le Camere, ancorché delegittimate, avrebbero potuto e dovuto approvare al più presto le nuove leggi elettorali, non già in forza della legge elettorale dichiarata incostituzionale, ma in forza del «principio fondamentale della continuità degli organi dello Stato», e subito dopo avrebbero dovuto essere sciolte. Invece, le Camere hanno continuato ad operare. Anzi, nonostante non fossero rappresentative, venne loro affidato, grazie all’allora Presidente della Repubblica, e soprattutto al PD (con il nuovo segretario privo di mandato elettorale) e a Forza Italia, il compito più oneroso che possa essere attribuito ad un’assemblea politica: la “riforma” della Costituzione. Un vero e proprio azzardo perché la Consulta, aveva fatto capire, con due esempi, che il «principio fondamentale della continuità degli organi dello Stato» può operare solo per brevi periodi di tempo. La Consulta citò infatti gli articoli 61 e 77 della Costituzione, i quali consentono bensì la prorogatio delle funzioni dei parlamentari in caso di scioglimento delle Camere, ma tutt’al più solo per un paio di mesi di tempo.
Chi ha sbagliato allora, il Presidente della Repubblica o la Corte Costituzionale nel non intervenire?
È ben vero che all’inizio del 2014, lo scioglimento anticipato delle Camere avrebbe portato alle stelle lo spread nei confronti del Bund tedesco. Ma per evitare questo pericolo sarebbe stato sufficiente soprassedere, per il momento, allo scioglimento delle Camere. Invece si è messa in cantiere una riforma costituzionale da parte di un Parlamento delegittimato, con parlamentari insicuri del proprio futuro e quindi pronti a cambiar casacca. Il che è appunto accaduto, essendoci state ben 325 migrazioni, se non di più, da un gruppo parlamentare ad un altro. La responsabilità ricade in effetti sia sull’allora Presidente Napolitano – che la Ministra Boschi ha ripetutamente omaggiato come il “padre della riforma” -, sia sul Presidente del Consiglio Renzi, sia infine, come Lei suggerisce, sulla Corte costituzionale, anche se ipotizzo che ci sia stato un tempestivo intervento del Quirinale per evitare pubbliche prese di posizione da parte dell’allora Presidente della Corte costituzionale.
Torniamo un momento indietro. La riforma della Costituzione riguarda la modifica del ruolo e delle funzioni del Senato, primariamente. Quali sono gli aspetti tecnici che valuta negativamente?
Sono svariati. In primo luogo, la violazione dell’articolo 1 della Costituzione, secondo il quale il fulcro della sovranità popolare sta nell’elettività diretta negli organi legislativi, come sottolineato dalla stessa Consulta nella sentenza citata, laddove i senatori verrebbero eletti non dal popolo bensì dai consigli regionali. E poi c’è tutta una serie di scelte irrazionali.
E dove sono, secondo lei, le ambiguità, le scelte irrazionali o le fratture che hanno spinto alcuni, come il prof. Zagrebelsky, a parlare di una “democrazia svuotata”?
In primo luogo, nonostante l’importanza e la quantità delle loro funzioni, i senatori dovrebbero nel contempo esercitare le funzioni di consigliere regionale o di sindaco. In secondo luogo, la eccessiva differenza tra il numero dei deputati (630) e quello dei senatori (100), con la conseguenza dell’assoluta irrilevanza della presenza dei senatori nelle riunioni del Parlamento in seduta comune per l’elezione del Presidente della Repubblica o dei componenti del Consiglio Superiore della Magistratura. L’incongruità della nomina da parte del Presidente della Repubblica di cinque senatori per un periodo corrispondente alla durata del suo mandato. La sproporzione tra i due giudici costituzionali eletti dai 100 senatori e i tre giudici costituzionali eletti dai 630 deputati, con la conseguenza che l’elezione selettiva da parte del Senato potrebbe rischiare di introdurre nella Corte una logica corporativa.
Ma le ragioni per le quali si è giustamente parlato di democrazia svuotata stanno solo in parte nell’eliminazione del Senato come possibile contropotere. Esse stanno altresì nella mancata previsione di contropoteri in capo alle opposizioni, come la previsione del potere d’inchiesta parlamentare ad iniziativa di una minoranza qualificata, che in Germania esiste sin dalla Costituzione di Weimar. Nella riforma Boschi essa costituì l’oggetto di più emendamenti che non furono accettati dal Governo. Ma c’è di più: nella riforma Boschi i diritti delle minoranze parlamentari e lo statuto delle opposizioni sono rimessi ai regolamenti parlamentari che, com’è noto, devono essere approvati dalla maggioranza assoluta dei componenti dell’assemblea.
Se dovesse citare solo pochi aspetti concreti, diciamo due, per dire che è importante e giusto votare no alla riforma costituzionale, quali sarebbero?
Il pericolo maggiore, già accennato in precedenza, sta nella combinazione della riforma Boschi con l’Italicum, grazie alla quale il leader del partito vittorioso, anche con solo il 25 per cento dei voti, sarebbe, di fatto, un “premier assoluto”. Ma quand’anche, prima del referendum, venisse modificata la legge elettorale attribuendo il “premio di maggioranza” (sic!) alla coalizione vincitrice anziché al partito, l’atteggiamento critico nei confronti della riforma non cambierebbe, non solo per quanto detto in risposta alla precedente domanda, ma anche perché il Senato, così come disegnato, non funzionerebbe.
Perché?
Il futuro articolo 55 proclama che il Senato rappresenterebbe le istituzioni territoriali, ma le funzioni elencate in quell’articolo sono del Senato non in quanto rappresentante delle istituzioni territoriale, ma in quanto organo dello Stato (funzione legislativa, partecipazione alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione Europea ecc.). Inoltre la partecipazione del Senato alla funzione legislativa, sia quella bicamerale, sia quella eventuale concernerebbe soltanto gli aspetti organizzativi. Per cui, nei rapporti dello Stato con le Regioni, le materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato verrebbero disciplinate dalla sola Camera dei deputati.
La riforma della potestà legislativa nel rapporto Stato-Regioni è talmente sbilanciata a favore del potere centrale, da potersi addirittura prospettare la violazione dell’art. 5 Cost. che riconosce e tutela le autonomie locali. Le cinque Regioni a statuto speciale resterebbero immuni dalle modifiche della legge Boschi e di conseguenza ad esse non si applicherebbero gli indicatori del “costi-standard”, il che determinerebbe, nel sistema, una gravissima contraddizione di fondo. Per contro, le Regioni ad autonomia ordinaria verrebbero private della potestà legislativa concorrente, ingiustamente accusata di essere la causa dell’immane contenzioso costituzionale Stato-Regioni. Verrebbero invece previste due potestà legislativa esclusive: una dello Stato in ben 51 materie e l’altra delle Regioni in una quindicina di materie prevalentemente organizzative.
Materie tipiche di ogni assetto autonomistico, quali la tutela della salute, il governo del territorio, l’ambiente e il turismo, verrebbero attribuite allo Stato ma al solo fine di dettare «disposizioni generali e comuni», senza però attribuire a chicchessia, e quindi nemmeno alle Regioni la relativa potestà di attuazione. E materie importanti come la circolazione statale, i lavori pubblici, l’industria, l’agricoltura, l’attività mineraria, le cave, la caccia e la pesca non sono state attribuite esplicitamente né allo Stato né alle Regioni, il che costituisce più il frutto di una dimenticanza che di una consapevole ma implicita scelta in favore delle Regioni.
Recentemente il Ministro Boschi è stata a Berlino per parlare alla sede della Konrad-Adenauer Stiftung, associazione vicina alla CDU di Angela Merkel. Ha raccontato di uno sforzo per avere un Senato simile a quello tedesco. Ravvede queste somiglianze?
Nessuna. Nel Bundesrat sono infatti presenti, a proprio titolo, i Governi dei sedici Länder, preesistenti alla stessa Legge fondamentale tedesca (1949) e addirittura alla stessa Costituzione imperiale del 1871. I Länder, per il tramite di loro rappresentanti (uno o più), hanno a disposizione, a seconda dell’importanza del Land, da un minimo di tre ad un massimo di sei voti per ogni deliberazione.
Abbiamo già accennato a un aspetto importante, che molti esponenti del vostro Comitato sottolineano, cioè il combinato disposto con la legge elettorale. Perché si deve parlare della legge elettorale, se il Referendum di ottobre sarà sulle modifiche al Senato?
Perché, grazie alla legge elettorale denominata comunemente Italicum – che ripete i due vizi per i quali il Porcellum fu dichiarato incostituzionale dalla sentenza n. 1 de 2014, cioè il voto “bloccato” limitatamente ai capilista e premio di maggioranza assegnato, a seguito di ballottaggio, alla lista più votata ancorché abbia raggiunto anche solo il 25 per cento – il partito di maggioranza otterrebbe 340 seggi alla Camera dei deputati. Conseguentemente si avrebbe, da parte dell’elettorato, un’investitura quasi-diretta del leader del partito alla Presidenza del Consiglio, come ho già accennato. Il nostro ordinamento si orienterebbe perciò, di fatto, verso un “premierato assoluto”, non già grazie a particolari poteri ma in conseguenza dell’assenza di adeguati contro-poteri, come ho già avvertito.
Quali sono gli scenari che lei immagina per il Referendum di ottobre? Se vince il Sì davvero il Paese rischia una deriva autoritaria? Se vince il No, Matteo Renzi e una intera classe dirigente dice che lascerà la politica, e per Benigni significherà che questo Paese è irriformabile.
Ritengo eccessivo sostenere che con la vittoria del Sì ci sarebbe di per sé una svolta autoritaria. Certamente però la riforma porrebbe in essere i presupposti necessari perché un politico spregiudicato possa ridurre gli spazi di democrazia delle istituzioni repubblicane. Renzi ha sbagliato a condizionare la sua permanenza alla vittoria nel referendum di ottobre. E’ un tentativo di ricatto al quale gli elettori non devono soccombere. Ma costituisce l’ovvia conseguenza dell’azzardo dell’allora Presidente della Repubblica e dell’attuale Presidente del Consiglio, di aver voluto iniziare un percorso costituzionale in una Legislatura, come la XVII, notoriamente delegittimata, un azzardo tanto più sbagliato in quanto l’iniziativa della riforma costituzionale è stata del Governo, e non del Parlamento, con tutte le numerose storture procedurali che ho già ripetutamente denunciato altrove.
Quanto a Benigni, non credo che abbia chiara la distinzione tra revisione costituzionale e riforma costituzionale, ma sono d’accordo con lui che la nostra Costituzione non può essere modificata con riforme. Potrebbe esserlo ma solo con le revisioni costituzionali previste dall’art. 138 della Costituzione. Queste, a differenza delle riforme, concernono infatti soltanto le modifiche puntuali e omogenee della Costituzione a fronte delle quali l’elettore è libero di dire Sì o No. Le riforme concernono invece la modifica contestuale di varie parti della Costituzione, come la riforma Berlusconi che fu bocciata dal popolo nel 2006, e come la riforma Boschi, la cui intitolazione è significativa: «Superamento del bicameralismo paritario, riduzione del numero dei parlamentari, contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, soppressione del CNEL e revisione del Titolo V della Parte seconda della Costituzione».
A parte il fatto che l’intitolazione della legge Boschi è addirittura parziale, perché tace, tra l’altro, delle modifiche del procedimento legislativo e dell’elezione dei giudizi costituzionali, è del tutto evidente che, a fronte delle modifiche indicate, l’elettore sarà costretto a rispondere con un solo Si o No, il che viola la libertà di voto, che costituisce uno dei principi fondamentali del nostro sistema costituzionale. Ad esempio, io voterò No, ma con riferimento all’abolizione del CNEL, se avessi potuto, avrei votato Sì.
Quindi…
In conclusione, la mia personale convinzione, da tempo maturata, è che, se si vogliono effettuare dei cambiamenti costituzionali partecipati dalla maggioranza dei cittadini, ci si dovrebbe limitare a proporre solo modifiche puntuali ed omogenee, quali la diminuzione bilanciata del numero dei deputati e dei senatori; l’attribuzione alla sola Camera dei deputati del rapporto fiduciario col Governo; la trasformazione del Senato in una effettiva camera territoriale; l’attribuzione alla Corte costituzionale del giudizio sull’incompatibilità e sull’ineleggibilità dei parlamentari; l’introduzione del potere d’inchiesta parlamentare ad iniziativa di una minoranza qualificata; l’abolizione del CNEL e così via.
