Themis/Parlamento sovrano su mercato e concorrenza

Il Parlamento italiano ha, finalmente, la grande occasione per recuperare la sua centralità. Nei primi mesi del 2010, il governo dovrà presentare il disegno di legge per promuovere lo sviluppo della concorrenza e rimuovere gli ostacoli regolatori all’apertura del mercato. Lo prevede l’art. 47 della legge n. 99/2009, che ha introdotto la legge annuale per il mercato e la concorrenza. Si tratta di una novità importante. Alla stregua di quanto già accade con la legge comunitaria, il governo è chiamato a predisporre un pacchetto di misure proconcorrenziali che dovrebbero avere una corsia preferenziale nei lavori parlamentari. Dopo le Lenzuolate di Bersani – che, per evitare i veti delle lobby, era stato costretto a ricorrere allo strumento del decreto legge, che però aveva di fatto esautorato il Parlamento – si dovrebbe aprire una nuova stagione di liberalizzazioni. Il Paese ne ha indubbiamente bisogno. La crisi ha evidenziato i lacci e laccioli che ingessano, ad ogni livello, l’economia e ritardano la ripresa. Secondo quanto previsto dall’art. 47, per presentare il suo disegno di legge, il governo deve attendere la relazione annuale dell´Autorità garante della concorrenza e del mercato. La relazione dell’Antitrust e quella, per i profili di competenza, delle altre Autorità di settore costituiscono il primario punto di riferimento per la identificazione del provvedimenti pro mercato. A dire il vero, l’art. 47 stabilisce che la relazione di accompagnamento al disegno di legge deve includere l´elenco di tutte le segnalazioni e pareri di AGCM “indicando gli ambiti in cui non si è ritenuto opportuno darvi seguito“. Ciò significa che i margini di autonomia del governo sono alquanto ridotti. L’esecutivo è – quantomeno tendenzialmente – chiamato a tradurre in norme vincolanti le segnalazioni fatte dalle Autorità di settore, in primis l’Antitrust. Infatti dovrà specificamente dar conto di eventuali scostamenti e giustificarli. In quest’ottica, la legge per il mercato e la concorrenza viene a configurarsi come uno strumento privilegiato per garantire una più efficace attuazione delle politiche concorrenziali dell’Antitrust. E’ questo il punto debole di una iniziativa altrimenti altamente pregevole. Nella legge comunitaria, l’imput all’iniziativa legislativa è dato dal Parlamento europeo (e dal Consiglio dell’UE): il disegno di legge presentato dal governo è pertanto preordinato a dare attuazione alle misure approvate da un organo politico. Nella legge per il mercato e la concorrenza, il ruolo del Parlamento europeo è invece svolto dall’Antitrust, un soggetto privo di legittimazione democratica, che nel nostro sistema è titolare di un mandato specifico: promuovere e tutelare la concorrenza. Ma se la concorrenza è un valore, anzi un valore assoluto per l’Antitrust, non lo è per il Legislatore che è vincolato alla Costituzione. E nella Costituzione, la concorrenza è (solamente) uno strumento per promuovere il progresso sociale della collettività, uno strumento che, come tale, va valutato tenendo conto delle finalità e degli interessi che, di volta in volta, assumono rilevanza nel contesto di riferimento. “Se la liberalizzazione è, come indubbiamente è, un processo giuridico che possiede motivazioni ed effetti anzitutto economici, purtuttavia non è solo in termini puramente economici che la Costituzione ne consente la valutazione. Un servizio che, erogato in certe forme, costa meno di quanto costerebbe se fosse erogato in altre può essere migliore dal punto di vista del vantaggio economico degli utenti, ma non necessariamente è considerato come il migliore nella prospettiva della Costituzione. In quella prospettiva l´economia (specie se banalmente intesa come minor rapporto tra costi e ricavi) non è mai la fonte dei paradigmi valutativi, per la semplice ragione che il progresso economico non è considerato un bene in sé, ma è visto come un semplice strumento per la realizzazione di non necessariamente armoniche finalità sociali. La Costituzione non è indifferente alle esigenze della razionalità e dell´efficienza economica (e anzi le considera e le valorizza), ma queste passano in secondo piano se cessano di essere strumenti di progresso sociale: tra le ragioni dell´economia e le ragioni della persona la Costituzione impone quello che possiamo chiamare ‘bilanciamento ineguale´, entro il quale le seconde godono di una posizione di chiaro privilegio“. Ora, della gerarchia di valori espressa dalla Carta costituzionale – a cui fa riferimento Massimo Lucani – non c´è traccia nell´art. 47, che impone al governo di predisporre le misure proconcorrenziali (solo ed esclusivamente) sulla base  dei pareri e delle segnalazioni dell’Antitrust. E’ l’ultima tappa del processo di emancipazione dell’ “economico” dal “politico”. Vero è, però, che il disegno di legge dovrà essere approvato dal Parlamento, per cui quest’ultimo è nelle condizioni di entrare nel merito delle singole misure e verificarne, così come prescritto dalla Costituzione, la capacità di essere strumento di progresso sociale. Scrive Louis Dumont: “se l’ambito economico sfugge alla supremazia generale e alla giurisdizione della morale, è grazie al riconoscimento del fatto che esso ha un carattere morale proprio: il meccanismo automatico lavora per il bene comune. E’ così che il riferimento normativo resterà agganciato a quest’ambito, come ha sostenuto Gunnar Myrdal: nel momento in cui risultasse che il meccanismo non funziona, o che non funziona per il bene, la moralità generale potrebbe riaffermare la sua supremazia sull’ambito e autorizzare l’intervento politico”.  L’ultima parola spetta quindi al Parlamento, che se saprà bilanciare le ragioni della persona e quelle dell’economia recupererà una centralità tanto più necessaria nel momento in cui la crisi economica è diventata sociale.