Nel confronto con le altre grandi democrazie dell’Occidente, all’appuntamento con la storia il nostro Paese si è trovato sguarnito di strumenti istituzionali adeguati alla portata delle decisioni da assumere. Noi sosteniamo che compito delle riforme è colmare questo ritardo ormai insostenibile, avendo il coraggio di affrontare in primo luogo una riforma decisiva per il superamento della nostra fragilità politico-istituzionale. È la riforma della giustizia e del suo rapporto con la politica, in assenza della quale nessun governo sarà mai pienamente legittimato a operare per il bene del Paese e tutti gli ambiti della società e delle istituzioni possono essere frenati nel loro agire dal timore per le conseguenze delle loro azioni o dalle incertezze connesse ai tempi e ai modi con cui si definisce un contenzioso troppo spesso temerario.
LE FOTO DI PIZZI ALLA PRESENTAZIONE DEL LIBRO
LA GIUSTIZIA NEL SEGNO DI NAPOLITANO
Come afferma il documento della Commissione politico-istituzionale nominata dal presidente Napolitano all’indomani delle ultime elezioni politiche, «i conflitti ricorrenti tra politica e giustizia si affrontano assicurando che ciascun potere – quello politico, legittimato dal processo democratico, e quello giurisdizionale, legittimato dal dovere di applicare la legge in conformità alla Costituzione – operi nel proprio ambito senza indebite interferenze in un quadro di reciproca indipendenza, di leale collaborazione, di comune responsabilità costituzionale». Oggi non è così. L’originario equilibrio tra giustizia e politica si è rotto nel 1992, quando alcune prerogative previste come contrappeso a una speciale autonomia assegnata dai padri costituenti all’ordine giudiziario, anche in considerazione dell’asservimento subito durante il periodo dittatoriale, sono saltate. Su questo squilibrio si è innescato da un lato il dilatarsi a dismisura delle maglie interpretative delle norme sostanziali e procedurali, dall’altro il diffondersi della cosiddetta giurisprudenza creativa, per la quale il magistrato, sempre più spesso, adeguandosi a una tendenza epocale che va verso il primato della common law, tende a far legge attraverso la sentenza.
Questa deriva, però, in un contesto ormai privo degli originari argini e senza le garanzie previste in altri sistemi, tende a sganciare sempre più la magistratura dal circuito della sovranità del popolo, trasformandola in un corpo separato dello Stato, all’interno del quale minoranze attive sono ricorrentemente tentate dal com- mettere abusi che destabilizzano le istituzioni, l’economia, la società. La sua sfera d’autonomia, infatti, sempre più spesso non trova neppure un limite nella funzione di dover comunque applicare la legge che proviene dai rappresentanti del popolo. Perché sempre più spesso la legge è fatta dalle sentenze.
LE LINEE GUIDA SULLA RIFORMA DELLA GIUSTIZIA
Quella della giustizia, per la sua efficienza ed equità e contro il suo uso politico, è dunque per noi una riforma diretta a rimediare all’anomalia di questa situazione. Di questa riforma sono contenuto necessario: un’effettiva operatività dei principi costituzionali del giusto processo; una necessaria separazione tra magistrati e giornalisti che rompa quel circuito mediatico-giudiziario che porta i processi a essere celebrati sui giornali; un’autentica pa- rità fra le parti, presupposto della terzietà del giudizio; un recupero della centralità del processo quale luogo di formazione della prova nel contraddittorio fra le parti; una forte promozione della mediazione, della conciliazione e dell’arbitrato nella giustizia civile e del lavoro; una maggiore deterrenza nei confronti delle liti temera- rie. Ma, in primo luogo, si impone una normativa sulla responsabilità civile dei magistrati che rimetta l’Italia al passo con l’Europa.
La stabilità istituzionale e la certezza dei rapporti giuridici sono un bene primario per ogni società impegnata a crescere nel nuovo contesto competitivo. La giustizia giusta, efficiente e imparziale è, peraltro, componente necessaria dell’impegno istituzionale contro il crimine, caposaldo per la sicurezza delle comunità.
FORMA DELLO STATO
Sul piano della forma di Stato dobbiamo completare il percorso interrotto verso il federalismo. Come la Ger- mania, però, dobbiamo orientarci con decisione verso un federalismo che non sottovaluti, e che anzi esalti, la dimensione nazionale e il ruolo di coordinamento dello Stato centrale. In questo senso occorre rafforzare le istituzioni centrali, a partire dall’esecutivo. Si tratta di accrescere i poteri del capo dell’esecutivo in rapporto alla sua stessa compagine di governo e alla coalizione parlamentare. E questo proprio perché egli, il capo dell’esecutivo, sarà attore rilevante nel gioco confederale europeo e nelle relazioni internazionali. Egli dovrà essere portatore efficace e tempestivo del legittimo interesse nazionale e avrà il compito di collocarci stabilmente in quel gruppo dei «più uguali» in Europa.
Anche nella dimensione globale noi ci confrontiamo con la tempestiva capacità di decisione dei Paesi emergenti, grandi competitori spesso caratterizzati da processi decisionali rapidi e da leadership altamente delegate. Ciò non vuol dire imitare gli assetti istituzionali di quei Paesi, perché vogliamo evolvere nel solco della storia delle grandi democrazie europee con tutta la loro attenzione ai diritti delle persone e delle loro aggregazioni comunitarie. Ma dobbiamo saper produrre una democrazia governante. È lo stesso processo di globalizzazione, che incide in maniera evidente sulla velocità dei fenomeni, a imporcelo. Se i processi di integrazione e di stabilità ci hanno portato a cedere sovranità for- male e sostanziale alle istituzioni europee, in termini asimmetrici con altri Paesi, il recupero di efficienza e credibilità delle istituzioni nazionali diventa strumento indispensabile per il recupero di legittimi livelli di auto- determinazione.
Il primato della politica richiede presto, prestissimo, un assetto istituzionale che sappia coniugare sussidiarietà, federalismo e leadership forte. A questa prospettiva, non a caso, si oppongono tutti quegli ambienti che preferiscono la politica debole – e un’Italia debole – e rifiutano di collocarsi nell’ambito dell’interesse nazionale.
L’ALBERO STORTO DEL FEDERALISMO
Noi riteniamo che anche in Italia sia realizzabile una piena attuazione della sussidiarietà verticale, all’interno di un federalismo ordinato e in grado di valorizzare i modelli più virtuosi. Si tratta di un modello ben diverso dall’attuale federalismo dissipativo generato dall’affrettata e incompleta riforma del Titolo v del 2001 che, all’interno di una complessiva ingestibilità del sistema multilivello, ha prodotto irresponsabilità, aumento della pressione fiscale e sprechi sedimentati. È ormai opinione quasi unanime che l’assetto disegnato nel 2001 debba essere superato attraverso la revisione della ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni. Allo stesso tempo, occorre restituire allo Stato quell’essenziale funzione di coordinamento finalizzata da un lato a garantire i diritti fondamentali sul territorio nazionale e dall’altro a promuovere i migliori modelli organizzativi recuperando le situazioni di inefficienza. Un equilibrato sistema di governo multilivello, infatti, deve essere in grado di coniugare i principi di responsabilità e di solidarietà.
UN SISTEMA INCOMPIUTO
Noi siamo consapevoli che nel nostro assetto istitu- zionale decentrato si concentra ormai (tolta la spesa per pensioni e interessi) oltre la metà della spesa pubblica italiana, con problemi di difficile gestibilità e controllo. Il risultato dell’attuale impianto costituzionale del Titolo v è infatti un sistema largamente incompiuto, dove tende a prevalere una sorta di policentrismo anarchico privo di coordinamento efficace. In questo contesto si alimenta facilmente un localismo conflittuale nel quale il diritto di veto rischia di bloccare qualunque decisione. Si contraddice così una partecipazione realmente basata sul principio di sussidiarietà, che presuppone invece il riconoscimento di un bene comune derivante dall’appar- tenenza a un’unica comunità nazionale.
Le disfunzioni del sistema attuale sono evidenti. A distanza di più di dieci anni dalla riforma del Titolo v emerge un’eccessiva frammentazione del riparto delle competenze, che dovrebbe essere superata a favore di un decentramento legislativo più equilibrato e più funzio- nale allo sviluppo economico e sociale. Su una qualsiasi procedura si incrociano oggi troppe competenze costitu- zionali e questo, con la difficoltà di mettere d’accordo i soggetti coinvolti, produce costi enormi.
UN CONTENZIOSO COSTITUZIONALE
È poi sotto gli occhi di tutti l’esplosione di un enorme contenzioso costituzionale derivante dalla sovrapposizione fra materie concorrenti e materie trasversali statali che determina una faticosissima delimitazione delle rispettive aree di intervento che si traduce in una straordinaria incertezza del diritto. Il cittadino e, ancor più, l’operatore economico, viene così privato di punti di riferimento essenziali per la sua iniziativa. In un mercato ormai glo- bale, non c’è da stupirsi che questa circostanza lo spinga a cercare luoghi più sicuri nei quali investire. Stesso di- scorso vale per la farraginosità delle procedure: dal 1997 a oggi lo Stato italiano quasi ogni anno ha approvato una legge di semplificazione, ma le classifiche internazionali ci mantengono agli ultimi posti dei Paesi dove è più facile fare impresa.
Ancora. Il più piccolo comune italiano (Pedesina, con 36 abitanti) ha le stesse funzioni fondamentali di Milano (circa 1,4 milioni di abitanti), ma le ultime legislature non sono riuscite a portare ad approvazione la Carta delle autonomie, che avrebbe dovuto definire meglio «chi fa che cosa». È necessario favorire la riduzione o, quanto meno, la gestione associata dei piccoli comuni. Ed è ancora più necessario semplificare i livelli di governo, uscendo dall’insensata disputa tra regionalismo e municipalismo e prevedendo che tra questi due livelli operi un solo ente di area vasta, di secondo livello, superando quella disseminazione disorganizzata dei centri di costo che ha favorito l’ascesa di una spesa fuori controllo.
UN RISPARMIO DI 10 MILIARDI DI EURO
Noi contestiamo l’ipocrisia che ha coniugato la retorica del federalismo con la pratica di un centralismo deresponsabilizzante attraverso la prassi dei tagli lineari che hanno sistematicamente penalizzato gli enti virtuosi senza riuscire a recuperare le situazioni di inefficienza, cui spesso è venuto poi in soccorso il ripiano statale. La stessa autonomia finanziaria locale è stata oggetto di ripetuti interventi di modifica in brevissimo tempo, minando la capacità di programmazione degli enti locali soprattutto in relazione alla spesa di investimento. Di questa situazione i cittadini hanno subito l’effetto perverso vedendo scomparire o rincarare i servizi.
Noi siamo convinti che il federalismo fiscale sia destinato a produrre effetti importanti sulla trasparenza del sistema e sulla valorizzazione del principio di responsabilità. Un aspetto decisivo in questo senso è l’introduzione dei costi e dei fabbisogni standard, che consentono di superare il criterio illogico e profondamente iniquo della spesa storica, secondo il quale «più spendi più prendi» e se spendi male fino a creare un buco di bilancio lo Stato interviene a ripianare con risorse di tutti gli italiani. Attraverso i costi e i fabbisogni standard, e un intervento strutturale che modifichi il sistema istituzionale con un impatto sui grandi nodi dei comportamenti, della responsabilità, della trasparenza, della democraticità e del controllo elettorale, il risparmio stimabile potrebbe giungere a toccare i dieci miliardi di euro.
VERSO UNO STATO FEDERALE
Noi non pensiamo che sia possibile tornare radicalmente indietro, a quel centralismo soffocante che imperversava in Italia prima dei due processi di decentramento, amministrativo e legislativo, del 1998 e del 2001. Noi vogliamo andare avanti e raddrizzare l’albero storto del nostro federalismo con alcuni interventi mirati. I costi e fabbisogni standard devono essere resi il criterio prevalente con cui operare la perequazione e ciò deve essere stabilito a livello costituzionale. Sarebbe assurdo se il processo, ormai definito e quasi concluso, non venisse sostenuto nei prossimi anni. Opereremo, inoltre, affinché si realizzino: un decentramento legislativo più equilibrato e funzionale allo sviluppo, ricentralizzando materie come le grandi reti di trasporto o la distribuzione nazionale dell’energia; una semplificazione del riparto delle competenze legislative, soprattutto concorrenti; la soluzione della contrapposizione tra regionalismo e municipalismo; la revisione della misura delle specialità riconosciute ad alcune Regioni o Province autonome, ma anche e soprattutto l’introduzione di un Senato rappresentativo delle autonomie.
CONTRO IL BICAMERALISMO PERFETTO
Noi riteniamo, infatti, che una delle cause di malfunzionamento del sistema istituzionale italiano sia tuttora rappresentata dall’esistenza di un bicameralismo paritario e simmetrico. Le due Camere hanno le medesime funzioni e svolgono, con l’eccezione del vincolo elettorale dell’età, il medesimo ruolo di rappresentanza per lo stes- so numero di anni. Noi pensiamo che le comprensibili ragioni storiche che all’indomani del fascismo e nel tem- po della Guerra fredda giustificavano il bicameralismo perfetto, siano oggi definitivamente venute meno. Così come l’evoluzione della vita politica ha smarrito quella differenza sociologica per la quale, a lungo, nella Camera bassa hanno seduto i leader politici e un personale più portato a intervenire sulla contingenza, in quella alta donne e uomini più avvezzi alla riflessione e alle conside- razioni di lungo periodo.
Oggi la presenza di due Camere entrambe investite degli stessi poteri di indirizzo politico e degli stessi poteri legislativi, un abnorme numero di parlamentari, due diverse leggi elettorali e con il governo che deve ottenerne la contestuale fiducia, non trova più alcun tipo di giustificazione.
L’anomalia italiana si è inoltre ingigantita a seguito del fortissimo decentramento legislativo determinato nel 2001 dalla riforma del Titolo v della Costituzione che, sebbene non sia stato inferiore a quello che caratterizza Paesi come la Germania e il Canada, è avvenuto senza strutturare la seconda Camera come naturale strumento di coordinamento e di raccordo politico tra il governo centrale e il sistema delle autonomie territoriali. La gestione politica dell’ingorgo della complicata ripartizione di competenze legislative è quindi rimasta impropriamente collocata in quel sistema delle Conferenze (unifi- cata, Stato-Regioni, Stato-Città), che invece era adeguato a sostenere un decentramento solo amministrativo e non certo legislativo. Senza una Camera che garantisca la compensazione fra il legislatore nazionale e quello regionale, il decentramento legislativo risulta ingestibile. Il sistema si trova imbrigliato fra continui veti incrociati che interferiscono in quasi tutti i processi di riforma, sia statali sia regionali, contribuendo a creare un enorme contenzioso costituzionale. Non si creano le condizioni, inoltre, per generare un’adeguata responsabilizzazione sui grandi meccanismi di finanziamento del sistema decentrato.
LO SCHEMA BUNDESRAT
Noi siamo consapevoli che la gamma delle possibili soluzioni per superare il bicameralismo paritario e simmetrico è molto ampia: da quello che è stato chiamato il bicameralismo procedurale, con la semplice revisione della simmetria ma non del carattere paritario, fino a modelli di Senato federale costruiti sullo schema del Bundesrat. Noi riteniamo che la soluzione ottimale per l’Italia sia quella di attribuire essenzialmente al Senato della Repubblica la rappresentanza delle Regioni, intese sia come territorio che come istituzioni, e alla Camera dei deputati il rapporto fiduciario e l’indirizzo politico. In questo modo, lasciando alla Camera la parte prevalente delle funzioni legislative e prevedendo solo una limitata categoria di leggi bicamerali, si porta a compimento il processo di costruzione del federalismo e si garantisce al governo nazionale stabilità, certezza di disporre di una maggioranza politica, maggiore rapidità nelle decisioni. Noi riteniamo che questo processo debba portare a una decisa riduzione dell’attuale numero di deputati e senatori, con l’obiettivo di un allineamento agli standard europei nel rapporto con il numero degli elettori.
GOVERNO FORTE MA…
Siamo convinti, però, che una reale innovazione potrà compiersi solo se, contemporaneamente a questo federalismo ordinato e responsabile, si realizzi anche un’adeguata legittimazione dei poteri del governo in termini di personalizzazione, tale da reggere la sfida della sovranità che la crisi ci ha posto, da garantire unità della nazione, da provocare un’oggettivazione (e istituzionalizzazione) del fattore carismatico, da rappresentare adeguatamente l’Italia nelle sedi delle decisioni sovranazionali, da agevo- lare la faticosa conciliazione della questione settentrionale con quella meridionale.
Un pilastro fondamentale del disegno riformatore è, naturalmente, la forma di governo. Noi siamo convinti che l’Italia abbia bisogno di un assetto che garantisca la formazione di esecutivi stabili, sorretti da maggioranze certe e durature, in grado di assumere le decisioni necessarie per incidere con efficacia e risolutezza sul tessuto socio-economico del Paese, traghettandolo verso l’auspicata modernizzazione. Noi riteniamo che a questo proposito la Costituzione del 1948, priva di quei meccanismi di razionalizzazione e di stabilizzazione dell’esecutivo che invece caratterizzano tutte le principali democrazie parlamentari europee, debba essere riformata.
UN PO’ DI STORIA
La scelta del costituente fu essenzialmente dettata da due fattori storici: da un lato, la fine di un regime autoritario che induceva una naturale diffidenza verso meccanismi di rafforzamento del ruolo istituzionale dell’esecutivo; dall’altro, la situazione di aspro conflitto tra le principali forze politiche che parteciparono alla redazione della Carta fondamentale, determinato dall’esplosione della Guerra fredda. Che quella scelta fosse un limite del quale i padri costituenti erano con- sapevoli, lo dimostra l’approvazione il 4 settembre 1946 dell’ordine del giorno Perassi, rimasto poi inattuato, sull’esigenza di «dispositivi idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di governo e ad evitare degenerazioni del parlamentarismo».
Da quella scelta, per molti versi obbligata, derivò un sistema costituzionale squilibrato, variamente definito dai critici nel corso del tempo come «pseudo-parlamentarismo», «parlamentarismo assembleare», «parlamentarismo integrale» ecc., che poté sopravvivere perché la politica surrogò per un lunghissimo periodo la carenza del potere esecutivo. Il fulcro del sistema istituzionale fu assicurato dai partiti politici, tra i quali uno – la Dc – svolgeva il ruolo di partito dominante, in grado di dar vita a una distribuzione equilibrata del potere attraverso un sofisticato sistema correntizio interno e un metodo consociativo all’esterno che finiva con il coinvolgere le stesse forze di opposizione. Quando, nella seconda metà degli anni settanta e nei primi anni ottanta, il potere della Dc cominciò a logorarsi e prese avvio anche, più in generale, la lunga crisi del sistema dei partiti, i difetti della Costituzione vennero tutti alla luce.
Nei fatti, dalla Commissione Bozzi a tutti i tentativi successivi, il tema di fondo è stato sempre lo stesso: come adeguare a un mutato contesto le scelte dei costituenti, come riequilibrare la Costituzione costruendo finalmente le condizioni per avere ciò che hanno tutti, nessuno escluso, gli altri grandi Paesi europei: governi democratici stabili e forti. Tali tentativi, per diversi motivi legati alla nostra storia passata, si sono rivelati infruttuosi. L’intero peso del mutamento istituzionale in ambito nazionale è stato così scaricato sul sistema elettorale, a partire dal 1993, individuato come meccanismo principale per favorire l’evoluzione del nostro modello istituzionale. Un peso eccessivo, che quel sistema non è in grado di sopportare. Anche in questo caso, il reiterato cambiamento del meccanismo di voto non ha raggiunto effetti significativi rispetto all’efficienza e alla governabilità.
QUELLO CHE E’ MANCATO
Noi siamo convinti che, se il declino economico italiano ha molte ragioni, la principale è che i governi e le maggioranze politiche che si sono succeduti non sono riusciti ad adattare il Paese a un mondo esterno che cambiava velocemente. Sono mancate continuità e stabilità. Nella prima Repubblica la vita media dei governi è stata di undici mesi. Tuttavia, se i governi cambiavano, i nomi dei presidenti del Consiglio e dei ministri spesso si ripetevano e, quel che più conta, la linea politica rimaneva sostanzialmente costante, per effetto di una continuità di indirizzo che l’assetto di allora riusciva comunque a garantire. Era un’instabilità relativa. Nella seconda Repubblica la vita media dei governi è stata di poco superiore (diciotto mesi). La disomogeneità delle coalizioni ha condotto alla crisi anche esecutivi usciti dalle urne con una maggioranza (apparentemente) solidissima. Ma è venuta meno, all’interno di un bipolarismo spesso rusticano, quella stabilità di linea politica che prima il sistema riusciva ad assicurare. E l’instabilità, da relativa, è divenuta assoluta.
Infine, le mancate riforme costituzionali, interagendo con la grave fase di recessione economica, hanno determinato, in particolare negli ultimi due anni, un evidente processo di indebolimento del nostro sistema politico, caratterizzato da forte frammentazione, scarsa legittimazione democratica e accentuata incapacità decisionale. Le carenze istituzionali non si sono quindi rivelate colmabili tramite interventi sulla legislazione elettorale. Così pure non appare sufficiente limitarsi ai pur necessari interventi sui regolamenti parlamentari.
Se questa, in sintesi, è la nostra storia, noi pensiamo che per superare l’attuale crisi economica e sociale è richiesta oggi non soltanto volontà politica, ma anche adeguatezza di strumenti decisionali da utilizzare sia all’interno del sistema-Paese, sia nei rapporti con l’Unione europea. La questione del potere e della democrazia in Italia tende, perciò, a porsi in termini diversi dal passato, quando era trattata prevalentemente in senso «negativo»: come contenere il potere dei governi, come eliminare il rischio di eccessi di potere. La forma di governo disegna- ta dalla Costituzione italiana può essere considerata in tal senso emblematica. Oggi, di contro, la questione non è più quella di tutelare la democrazia limitando il potere del governo, ma, all’opposto, quella di consolidarla accrescendone potere e responsabilità. Siamo alla ricerca di un nuovo equilibrio, che da un canto consideri l’intensità delle nuove e pressanti domande della società e la capa- cità di soddisfarle in tempi che il progresso tecnologico ha incredibilmente ridotto, dall’altro sappia assicurare gli strumenti di garanzia e di controllo in un efficiente sistema di checks and balances.
L’ELEZIONE DIRETTA DEL CAPO DELLA NAZIONE
In questa prospettiva appare non eludibile una riforma del Parlamento che, a fronte della perdita di funzione legislativa, trasferitasi in gran parte in capo al potere esecutivo, gli attribuisca assai più ampi poteri di controllo, d’inchiesta, di verifica sulle nomine e sull’efficienza delle politiche pubbliche.
Opportuna appare anche, per la medesima esigenza di riequilibrio, una rivisitazione degli strumenti di partecipazione e di democrazia diretta. È necessario sfruttare i canali partecipativi che le nuove tecnologie hanno messo a disposizione, assicurando ai processi che così si possono innescare la trasparenza e la garanzia proprie della tradizione democratica rappresentativa.
Noi siamo convinti che la priorità dell’Italia sia dotar- si di un sistema politico che decida con efficacia, per realizzare le riforme economiche e della pubblica amministrazione. L’instabilità impedisce quell’impegno politico che è necessario al radicarsi di culture nuove negli assetti istituzionali. Nella discontinuità le riforme hanno sempre un’efficacia spuntata, perché non possono essere sorrette da una volontà politica duratura e così rimangono irrisolte le due sfide centrali: controllare la crescita della spesa pubblica e combattere l’inefficienza e gli abusi dell’amministrazione e della politica, prima causa della profonda e diffusa crisi che ha investito quest’ultima.
LA CRISI DEI PARTITI
Nella scelta di quale forma di governo sia più idonea all’attuale realtà italiana, va tenuto nel debito conto il fatto che i partiti di oggi ricordano molto di più quelli francesi della Quarta Repubblica nel momento conclusivo di quella esperienza che non quelli dell’Italia all’indomani della guerra. Sono, come i partiti francesi di allora, deboli e ampiamente delegittimati. Questa è una linea di tendenza epocale rafforzata dalla fine delle ideologie e non una realtà soltanto nostra, se è vero che in tutto il mondo occidentale, persino laddove la tradizione bipartitica era più forte, insorgono fenomeni di frammentazione.
A questa crisi di legittimazione e di autorevolezza dei partiti si è cercato di rispondere, in alcuni contesti, attraverso un surplus di partecipazione e di legittimazione democratica diretta: per esempio l’impiego spasmodico di uno strumento positivo come le primarie per decidere ogni tipo di candidatura all’interno delle organizzazioni partitiche. È stato un fallimento. Nell’ottica di una rilegittimazione complessiva del sistema politico è d’altro canto ben difficile immaginare che il criterio di una larga partecipazione democratica possa essere impiegato solo all’interno del sistema dei partiti, per selezionare candidati alle varie cariche, e non invece esteso alle scelte di vertice che coinvolgono i massimi esponenti delle istituzioni.
DUE OPZIONI
In questa cornice, le due principali opzioni che possono essere prese in considerazione sono la razionalizzazione della forma di governo parlamentare o il passaggio a un modello di tipo presidenziale. Si tratta di due forme democratiche di governo, ciascuna delle quali, con i necessari contrappesi istituzionali, può assicurare equilibrio tra i poteri e garanzie per i cittadini. Siamo inoltre convinti che il contrappeso rappresentato dalla sussidiarietà verticale e orizzontale, nel cui contesto riteniamo debba essere inserita ogni revisione della forma di governo, possa costituire una rete di salvataggio idonea a fugare ogni timore.
In particolare, il modello che propone il rafforzamento del ruolo e dei poteri del primo ministro nell’ambito di una forma di governo parlamentare razionalizzata, dovrebbe comportare nei fatti l’investitura diretta del premier e renderlo titolare effettivo del potere di sciogli- mento della Camera dei deputati (lasciando al capo dello Stato la titolarità formale), per dotarlo di strumenti ido- nei a controllare la maggioranza che guida. Contestualmente, i poteri del capo dello Stato dovrebbero essere rivisitati affinché rispondano alle esigenze di un potere effettivamente neutro, in grado di intervenire soprattutto nelle grandi emergenze nazionali. Infine, il sistema elettorale, per il possibile, dovrebbe favorire il formarsi di un sistema di partiti strutturato e poco frammentato in grado di assicurare il ritorno a una corretta dinamica bipolare.
PRESIDENZIALISMO ALL’ITALIANA
Le proposte dirette a modificare in senso presidenziale la forma di governo italiana si riferiscono perlopiù all’adozione di un modello semipresidenziale di tipo francese, nel quale il presidente della Repubblica, eletto a suffragio universale e diretto, nomina un primo ministro che deve comunque avere la fiducia del Parlamento. L’elezione diretta di un presidente potrebbe riavvicinare alle istituzioni larghe fasce di cittadini che se ne sono inesorabilmente allontanati, rigenerando un sistema fondato sulla legittimazione diretta e sulla responsabilità politica. Inoltre, chi riconosce le interazioni reali fra sistema politico e dei partiti e regole costituzionali della forma di governo sa che – come ci insegna il caso francese – il doppio turno di collegio è in grado di produrre una maggioranza solo in quanto è abbinato all’elezione diretta del presidente della Repubblica, perché è questo il vero elemento ordinatore che assicura dimensione nazionale alla competizione elettorale. Storicamente va poi considerato che l’elezione diretta del presidente, con il ballottaggio, e l’elezione immediatamente successiva o addirittura contestuale del Parlamento con il doppio turno, ha funzionato da vettore per la rinascita di partiti diversi da quelli novecenteschi, ma in grado di svolgere il compito di cinghia di trasmissione indispensabile tra gli elettori e il sistema politico-istituzionale.
Noi siamo convinti che anche per il nostro Paese l’elezione diretta del capo dello Stato o l’investitura diretta del premier, nel quadro di un modello in cui al capo dell’esecutivo siano riconosciuti congrui poteri di governo, rispondano alla necessità di governi democratici stabili e forti, dotati di forte potere decisionale, in grado, se è questo il mandato elettorale, di imporre innovazioni di policy vincendo le inevitabili resistenze. È la scelta di una persona – quella preferita e comunque quella meno lontana dalle proprie preferenze – che dà unità al sistema politico. E questa unità si riverbera sul sistema dei partiti e sulla composizione del Parlamento.
Noi riteniamo infine che oggi, invece di agitare troppi fantasmi contro il pericolo di un’eccessiva personalizza- zione del potere di governo, ci sia da chiedersi di cosa abbia bisogno l’Italia. La caduta di prestigio e di incisi- vità della politica si è verificata solo in parte a causa di malversazioni, opacità e alti costi. È stato determinante il disgusto di larghi strati di opinione pubblica verso l’inconcludenza e l’incapacità della politica di assumere decisioni incisive. Non a caso, nelle ultime elezioni, si è assistito all’allontanamento dal voto di circa metà degli elettori e alla formazione di tre forze politiche tutte oscil- lanti fra il 20 e il 25 percento.
In definitiva, ci si deve seriamente interrogare se sia il caso di continuare a puntare su un sistema istituzionale che ha come solo punto di riferimento i partiti – come avvenuto con successo nei primi decenni della Repubblica –, ovvero se non sia plausibile invertire la tendenza e cioè rafforzare le istituzioni, in modo che siano esse a dare forza e prestigio ai partiti. È questa la prospettiva cui deve obbligatoriamente rivolgersi ogni riforma del nostro sistema di governo.
