Professor Luther, il sottosegretario Delrio ha detto che il Senato in Italia “diventerà come in Germania”. E’ così? O il modello presentato da Renzi non ha nulla a che vedere con il Bundesrat tedesco?
Non bisogna essere necessariamente costituzionalista per constatare che il modello pubblicato dal Ministro delle riforme non imita quello tedesco. Tuttavia contiene più tracce di elementi tedeschi che di elementi francesi, ma anche qualche traccia statunitense. Certo dare alla Valle d’Aosta lo stesso numero di senatori della Lombardia è un federalismo tanto provocatorio da essere indigeribile per i federalisti lombardi. Il modello tedesco pretenderebbe un riequilibrio a favore delle grandi Regioni che avrebbero più rappresentanti o voti, anche secondo quel principio della cd. proporzionalità degressiva che ispira la composizione del parlamento europeo.
Il Bundesrat tedesco è consigliabile come modello da applicare in Italia?
Per i comparatisti nulla è da imitare o applicare senza modifiche, tutto è utile solo se rielaborato bene. Tutto dipende da come si vuole adeguarlo al contesto italiano. Nel panorama del bicameralismo comparato, il modello del Bundesrat è unico e non è mai stato recepito altrove, quindi non abbiamo esperienze che possano dare consiglio.
In base ai suoi studi, ci sono punti avvicinabili tra i due modelli?
Allo stato attuale dei miei studi, oserei dire:
1) La seconda camera non è elemento necessario di uno stato federale, ma il Bundesrat è molto caratteristico per il federalismo esecutivo della Germania che ha funzionato bene per moderare i conflitti tra nord e sud, ovest ed est e potrebbe rafforzare la coesione nazionale.
2) I poteri della seconda camera crescono ogni volta che il centro pretende di sottrarre competenze alla periferia, tendenza ben presente nel contesto italiano.
3) A lungo termine, il potere di veto del Bundesrat è diminuito, tendenza che potrebbe fare bene anche all’Italia.
4) Nel Bundesrat, i governi regionali rappresentano anche le esigenze delle autonomie locali, mentre nel modello italiano si affianca al federalismo regionale quello municipale, sperando forse che uno neutralizzi l’altro.
5) Nel Bundesrat, i governi regionali si fanno rappresentare anche da esperti delle proprie amministrazioni, ragione per cui l’organo non sostituisce, ma rafforza le conferenze intergovernative la cui funzione di “raccordo” sembrerebbe passare al Senato delle autonomie (complicazione tutta da chiarire).
6) Il Bundesrat è strumento di partecipazione degli enti territoriali al parlamento federale, ma l’esperienza dimostra che la rappresentanza degli interessi territoriali conta molto poco rispetto a quella degli interessi di partito e alle dinamiche delle elezioni regionali, ragione questa forse non sufficientemente ponderata nel progetto governativo.
In sintesi: non è detto che il modello tedesco non possa essere utile, ma il diavolo sta nei dettagli, finora non sufficientemente studiati, del suo adeguamento al contesto costituzionale italiano.
In Germania la Legge fondamentale è modificabile? Ci sono levate di scudi come in Italia con appelli contro chi osa toccare la “Costituzione più bella del mondo”?
La situazione tedesca è diversa perché le modifiche sono state più frequenti e più circoscritte che in Italia. In Germania nessuno oserebbe proporre una revisione radicale della Costituzione, anche perché si considera quella tedesca – con non minore narcisismo – più bella di quella italiana. La cancelliera non avrebbe remore di negoziare riforme costituzionali con i grandi partiti anche se fossero all’opposizione, ma il Presidente federale certo non oserebbe promuovere da parte sua riforme costituzionali non ancora presentate al parlamento.
E’ vero che c’è interesse da parte della comunità internazionale per la proposta renziana come dice il premier? Se sì, perché?
La proposta sarà considerata utile forse a Bruxelles, nelle ambasciate e magari anche nella BCE di Francoforte, ma allo stato attuale non esiste ancora un dibattito internazionale dei costituzionalisti in argomento, anche perché non esiste ancora un testo ufficiale.
Se ci sarà interesse, varrà probabilmente per l’originalità di una rappresentanza dei sindaci. Vorranno chiedere come farà un sindaco a reggere un capoluogo e stare in parlamento, vorranno sapere come può funzionare un tale organo se non è garantita la longevità dei governi esso rappresentati, vorranno vedere un preventivo dei risparmi effettivi ecc.
Quali i punti forti del disegno di legge?
I punti forti sono l’obiettivo del superamento del bicameralismo paritario, l’abolizione della circoscrizione estero, la semplificazione del sistema delle competenze legislative e l’abolizione del CNEL.
Quali i punti deboli?
I punti deboli sono l’insufficiente legittimazione democratica del nuovo senato, l’indebolimento complessivo del parlamento rispetto al Governo, l’insufficiente coordinamento delle procedure di legislazione urgente e di decretazione d’urgenza, la mancata riforma della giustizia elettorale. Forse anche la mancata valutazione dell’impatto sulle regioni e la disincentivazione delle riforme territoriali. Sicuramente la mancanza di motivazione e il mancato drafting di norme transitorie.
Condivide il rischio di “svolta autoritaria” evidenziato nel manifesto di Libertà e giustizia?
Per quanto riguarda il problema democratico, giustamente sollevato da altri professori, segnalo solo le criticità principali:
1) La modifica della Costituzione sarà approvata da un parlamento bicamerale dotato di minore legittimazione democratica complessiva della sola Camera dei deputati che approva le leggi ordinarie (purché riceva una legge elettorale più democratica).
2) I ventun senatori nominati dal Presidente non rappresentano le autonomie territoriali, ma rischiano di rieleggere il Presidente che a sua volta potrebbe rinominarli, un meccanismo di cooptazione lontanissimo dal principio di democrazia.
3) I senatori non risponderanno delle loro scelte senatoriali nei consigli regionali e locali, piuttosto nelle sedi dei partiti politici e dell’ANCI.
Come renderlo più democratico dunque?
Se si preferisce un Senato con una legittimazione democratica maggiore, nulla vieterebbe di fare eleggere anche i senatori che non sono già eletti presidenti o sindaci. Oltre ai senatori espressi dal Consiglio regionale, due senatori potrebbero essere eletti direttamente in Regione, limitando il diritto di candidatura individuale a sindaci, assessori e consiglieri locali in carica da almeno 5 anni e sostenuti da un numero adeguato di firme di sostegno, con possibile rielezione per un’ulteriore legislatura.
