E’ divenuto un groviglio ormai inestricabile la questione bancaria europea: è un saliscendi di norme, di autorità, di rinvii cumulati e incrociati che rendono inutili i criteri tradizionali di gerarchia e competenza delle fonti. Gli sforzi volti a stabilizzare e rafforzarlo sembrano tanti raggi che convergono verso il mozzo di una ruota: ognuno dice la sua. Ma, non avendo la stessa lunghezza, il sistema non gira in modo regolare, si muove tra sussulti, improvvise accelerazioni e improvvise inchiodate.
Non c’è un disegno unitario e, soprattutto, ci sono posizioni politiche inconciliabile tra di loro. Non è casuale che la Cancelliera tedesca Angela Merkel abbia affermato di recente che “le norme non si possono cambiare ogni due anni”: non potrebbe dire altro, dopo che la Germania ha messo mano al portafoglio del bilancio pubblico con ben 247 miliardi di euro per salvare il suo sistema bancario dalle conseguenze rovinose della crisi americana del 2008 e dagli impieghi a rischio in Grecia e Spagna. Nè può accettare un ribaltamento del bail-in, ovvero una sua sospensione, nel momento in cui Deutsche Bank non supera per il secondo anno di file gli stress test della Fed, relativi al processo di ricostituzione del capitale e l’intero sistema bancario tedesco viene indicato dal Fmi come il più grave fattore di rischio per la stabilità finanziaria globale in caso di crisi.
La Germania non può dichiarare al mondo, ma soprattutto ai suoi cittadini, che poco o nulla si è fatto in questi anni per risanare il suo sistema bancario e che è pronta ad accollare di nuovo ai suoi cittadini i costi di un possibile default. Tornano drammaticamente alla mente le strumentalizzazioni che seguirono alla crisi della banca austriaca Creditanstalt: anche stavolta, ci sarebbero conseguenze devastanti.
E’ per difendere i depositanti, gli obbligazionisti e gli azionisti bancari che ci si deve muovere con urgenza, soprattutto in Italia, senza mai dimenticare che la crisi bancaria attuale è tutta figlia della strategia di deflazione competitiva e della politica di rigore a tutti i costi impostata con il Fiscal Compact: è la risacca che fa emergere un’infinità di relitti. La Brexit è stata un ulteriore detonatore, dopo quello rappresentato dalla entrata in vigore del bail-in, il 1° gennaio di quest’anno. Gli Stati hanno deciso di non intervenire più a sostegno delle banche in crisi e tutti se ne allontanano: gli azionisti, gli obbligazionisti, i depositanti.
Dopo la crisi del 2008, in Europa c’è stato un turbinìo di innovazioni nel settore bancario: innanzitutto, sono stati recepiti gli Accordi di Basilea 2, che ribaltano i precedenti principi contabili, ritenuti pro-ciclici, responsabili di una sorta di esasperazione del ciclo al rialzo dei titoli e del credito a leva. È stata istituita l’Eba, che ha poteri normativi in ordine ai criteri prudenziali di capitale e liquidità e che effettua gli stress test sui bilanci bancari al fine di valutarne la resilienza nel caso di ipotetici scenari traumatici. Sono stati attribuiti alla Bce i poteri di sorveglianza unificata sulle banche di rilievo sistemico dei Paesi aderenti all’euro, con la istituzione di una vigilanza sostanzialmente autonoma e indipendente dal Board dei Governatori. È stata varata la direttiva europea Brrd sul risanamento e la risoluzione che individua i poteri delle autorità nazionali e le procedure da seguire per il bail-in, la strategia secondo cui pur in modo graduato sono penalizzati dal default gli azionisti, gli obbligazionisti non garantiti e i depositanti oltre i 100 mila euro. È stata varata la direttiva sulla tutela dei depositi, che però non si è completata a livello di sistema coordinato all’interno dell’Unione, per cui oggi ogni sistema bancario nazionale è responsabile della garanzia dei depositanti fino a 100 mila euro.
Infine, c’è stato l’Autodafè della Commissione: il 1° agosto del 2013, con la “Comunicazione sul sistema bancario”, ha stabilito le nuove linee guida, bail-in e burden-sharing, cui si atterrà nel giudicare e rendere ammissibili gli eventuali aiuti di Stato al settore bancario. Si è ribaltato il principio del bail-out, sulla cui base la Commissione aveva approvato nel periodo 2008-2010, dichiarandoli conformi alla disciplina dell’art. 107 del Trattato, 4.506 miliardi di euro di aiuti di Stato alle banche, una somma pari al 36,7 per cento del pil dell’Unione. In dettaglio, la Commissione ha autorizzato: 598 miliardi di euro per ricapitalizzazioni; 3.289 miliardi per garanzie; 421 miliardi per copertura di perdite su asset; 197 miliardi per interventi a favore della liquidità, diversi da quelli per garanzie. La Comunicazione non figura tra le fonti del diritto dell’Unione, essendo una esposizione dei principi cui si conformerà in seguito. Rappresenta, però, il segno tangibile di un’autonomia ulteriore rispetto ai Trattati, la prova della arbitrarietà con cui si riserva di cambiare interpretazione in ordine a ciò che è ammissibile o meno come aiuto di Stato.
Il paradosso è che sono le fonti scritte a dare, ex post, valore giuridico alla Comunicazione, che altrimenti sarebbe solo un flatus vocis, a cristallizzarlo come criterio di giudizio immodificabile. Ad esempio, l’articolo 32 della Direttiva Brrd individua, tra i casi in cui un istituto va considerato in dissesto, quelli in cui l’intervento finanziario pubblico straordinario è volto ad evitare, ovvero a rimediare, a un grave turbamento economico. Si stabilisce al contempo, come deroga, la possibilità di un sostegno finanziario pubblico straordinario a favore di un istituto solvente, nelle forme della liquidità fornita dalla banca centrale, della garanzia dello Stato sulle passività di nuova emissione, oppure di un’iniezione di fondi propri o l’acquisto di strumenti di capitale a prezzi e condizioni che non conferiscono un vantaggio all’ente. Dette misure devono avere carattere cautelativo e temporaneo, essere proporzionate per rimediare alle conseguenze della grave perturbazione e non venire utilizzate per compensare le perdite che l’ente ha accusato o rischia di accusare nel prossimo futuro. Ma, come condizione imprescindibile, si prevede che le iniezioni di risorse siano limitate a far fronte alle carenze di capitale stabilite nelle prove di stress.
Qui sta il conflitto intrinseco all’interno del sistemo normativo europeo: mentre l’articolo 107 del Trattato lascia libertà di intervento agli Stati, anche se solo nella erogazione di fondi all’economia per evitare una grave perturbazione economica, le fonti secondarie limitano progressivamente questo potere. La Direttiva Brrd ha stabilito in anticipo quando uno Stato possa iniettare risorse nel settore bancario al fine di evitare una situazione di grave turbamento economico: prevede le condizioni per intervenire (un istituto solvibile) e i casi ammissibili (carenza di capitale a seguito dello stress test). Si disciplina un evento imponderabile, la necessità di evitare un grave turbamento economico, con una casistica dettagliata: la crisi come legittimazione di un intervento pubblico straordinario non esiste. È stato già tutto previsto. È questo un ulteriore caso di sottovalutazione della radical uncertaincy che è sottesa all’attività umana, e che secondo l’ex-Governatore della Bank of England Merving King rappresenta una delle cause principali delle ricorrenti crisi finanziarie: l’uomo ritene di poter prevedere e misurare tutto, anche l’imponderabile.
È sbagliato dire che l’Italia è in torto, perché non ha offerto aiuti al suo sistema bancario, quando era ammissibile farlo, e che non può più sostenerlo perché ora gli orientamenti della Commissione e la normativa sono cambiate. Il principio della limitazione della sovranità nazionale a favore della Comunità economica europea, e ora dell’Unione, non può superare il vincolo dell’interesse nazionale quando si dimostra che le norme sono scritte nell’interesse di alcuni e non di tutti, e soprattutto quando non lasciano spazio a deroghe sufficientemente ampie per tutelarlo al fine di evitare o porre rimedio a gravi turbamenti economici. Nel sistema bancario europeo ci sono davvero troppi galli a cantare: non solo non fa mai giorno, ma si rischia il Bankout.
