C’è del paradossale, accanto al tragico. Da un lato, il governo mette sul piatto 5 miliardi per sovvenzionare società ed enti per un piano banda larga, di cui nessuno ha stimato la domanda, nonostante le le maggiori autorità tecniche del settore abbiamo dimostrato, in un convegno alla Camera tenuto il 7 luglio nella sala del Mappamondo, che il progetto delineato manca delle specifiche di base (ossia non esiste e, quindi, per diverso tempo, forse anni, non si potranno iniziare neanche le procedure preliminari per la sua realizzazione e per conseguenti impegni di spesa). Da un altro, in Italia ci sono ancora 15 mila chilometri a binario unico, una delle fonti di tragedia come quella avvenuta in Puglia. Cerchiamo di indossare un’elegante giacca sartoriale, anche se non richiesta, nel tentativo di nascondere vecchi rattoppi e buche nei pantaloni, specialmente nel sottoschiena. In materia di infrastrutture, siamo diventati lo zimbello dell’Unione europea. Non solo.
Nel marzo 2015, questa testata ha iniziato una riflessione sul “sottostante” tra due concezioni di cosa deve intendersi per infrastrutture in un Paese del livello di sviluppo economico e sociale (e dell’orografia) dell’Italia: se “grandi opere” principalmente per la logistica o operazioni ciascuna di piccola portata ma essenzialmente di “manutenzione straordinaria”, o di miglioramenti tecnologici e ampliamenti selettivi al parco già costruito in secoli e secoli. Mentre in altri Paesi c’è stato, ed in alcune è ancora in corso, un dibattito per giungere ad una convergenza tra le due “scuole”, evidenziandone le complementari, in Italia è in corso una vera e propria guerra ideologica con ricadute di ogni sorta.
Circa sei anni fa il servizio studi della Banca Europea per gli Investimenti (Bei) ha analizzato la situazione con grande cura statistica. I dati affermano da anni che nel Nord Europa il fabbisogno di grandi opere è maggiore a ragione del sovraccarico della rete dei trasporti. Soffermiamoci, a titolo indicativo, sul nostro Paese. Il Cnel ha portato due volte negli ultimi tre anni, con appositi elaborati, il problema all’attenzione di Governo e Parlamento.
In Italia, gli investimenti pubblici sono passati dal 3,5% del Pil negli anni ottanta a 2,5% nel 1999 a meno dell’1% negli ultimi due esercizi finanziari. L’inadeguatezza degli investimenti si accompagna a un non adeguato livello delle infrastrutture. Su 17mila chilometri di rete ferroviaria, solo il 5,4% è ad alta velocità, mentre in Francia si raggiunge il 6,7% e in Spagna il 13,5%. Gli stessi documenti di finanza pubblica confermano che per gli investimenti delle pubbliche amministrazioni non ci sarà alcun rilancio, almeno in termini di spesa complessiva. C’è, invece, da aspettarsi piuttosto un’ulteriore flessione.
Colpisce anche la riduzione degli investimenti nel 2013, con una caduta dell’ordine del 10%, da 29.979 a 27.132 milioni di euro e la contrazione del rapporto investimenti /pil di due decimali di punto da 1,9% a 1,7%. La riduzione prevista dal Def riguarda anche i valori assoluti degli investimenti fissi lordi, che nella gran parte sono lavori infrastrutturali. Anche qui la tendenza è tutta in discesa: dai 25.730 milioni del 2014 ai 24.835 del 2015 ai 24.453 del 2016, per poi accennare a una leggera risalita nel 2017 (24.857) e nel 2018 (25.019). Dal 2011, quando gli investimenti fissi lordi ammontavano a 31.907 milioni, al 2014, si sono persi circa 6,1 miliardi di investimenti annui, circa il 20%. Nel 2015 e 2016 la situazione è peggiorata invece di migliorare.
Il PPP (Public Private Partnership – il finanziamento di opere pubbliche come joint venture di Stato e privati) viene indicato come strumento alternativo a quello unicamente pubblico, immaginando anche misure di accorpamento delle concessioni e di efficientamento dei lavori da realizzare. Sino ad ora l’esperienza non è stata incoraggiante; in 15 anni si è speso meno del 10% di quanto la Legge Obiettivo aveva previsto che si sarebbe erogato entro il 2010.
Qualsiasi analisi delle politiche relative alle infrastrutture richiede elementi quantitativi di base; ad esempio, indicatori della spesa per infrastrutture in termini di Pil. Tali elementi quantitativi sono difficilmente comparabili, come rilevato dalle recenti analisi della stessa Banca d’Italia. La definizione che sembra più sensata (e che è più frequentemente utilizzata) è quella proposta da Edward Gramlich una ventina di anni fa che, al termine di una dettagliata rassegna della letteratura economica in materia, restringe il campo essenzialmente alle infrastrutture fisiche (strade, ponti, ferrovie, porti, idrovie e smaltimento di rifiuti), specialmente se in condizione di monopolio.
Lo stesso lavoro Bei sottolinea che tale definizione include esclusivamente l’infrastruttura “economica” escludendo quella “sociale” (scuole , ospedali). A mio avviso, l’esclusione è molto più netta da quanto appaia nel lavoro Bei poiché da circa trent’anni varie forme di capitale “umano” e di “capitale sociale” sono considerate le leve per la crescita inclusiva e lo sviluppo endogeno; in questa accezione, per il “sociale” come “scuole” e “ospedali” la componente fisica (“bricks and mortar”, mattone e cemento) raramente supera più del 10% della spesa e ciò che conta sono i flussi annuali (ovviamente capitalizzabili) per assicurarne il buon funzionamento.
Circa venticinque anni fa, l’allora direttore del Congressional Budget Office Usa, Alice Rivkin, sollevò in un lavoro molto importante che in un’economia avanzata e matura guardava agli Stati Uniti ma si può fare un ragionamento analogo per l’Europa in generale, e per l’Italia in particolare: le spese infrastrutture fisiche differiscono in misura significativa da quelle che caratterizzano Paesi o regioni in via di sviluppo. Nei Paesi maturi riguardano non tanto la creazione di nuove infrastrutture fisiche quanto l’ammodernamento e la manutenzione straordinaria di quelle esistenti e, di conseguenza, assume un ruolo specialmente importante il dibattito su come contabilizzare i “costi accantonati” (in gergo i sunk costs) mentre, di converso, esternalità e interdipendenze e prezzi ombra di alcuni fattori (e.g. lavoro) sono centrali nell’analisi economica di nuove infrastrutture fisiche.
Queste considerazioni sono utili non unicamente sotto il profilo metodologico ma anche per spiegare, da un canto, il differente grado e la differente natura di dotazione in infrastrutture tra varie aree d’Europa e d’Italia ma anche i differenti effetti della crisi in corso dal 2007 tra il gruppo originario, o quasi, di Stati dell’Ue e gli Stati neo-comunitari.
Nell’Ue a 15, in effetti, c’è stata una marcata riduzione della spesa per infrastrutture secondo la definizione di Gramlich, mentre negli Stati neo comunitari la flessione è stata breve e poco marcata. Nel primo gruppo, i programmi di ammodernamento e di manutenzione straordinaria potevano essere posposti; nel secondo, invece, ritardi in questo campo avrebbero reso molto più lunga e molto più difficile la convergenza con il resto dell’Ue anche in base ai teoremi fondamentali della teoria dell’integrazione economica.
Nel primo gruppo, infine, c’è stata una rapida espansione della spesa per il welfare (indennità di disoccupazione, ed altri ammortizzatori sociali) che secondo un’interpretazione estesa del concetto di “infrastrutture” è necessaria a mantenere quel capitale umano e quel capitale sociale che a differenza del capitale fisico si deteriora se non utilizzato.
Negli anni Cinquanta in Italia sono state realizzate numerose ‘grandi opere’ perché c’era una volontà politica che si fondava su un ampio consenso (ceto politico, imprese, sindacati e cittadini). Allo stesso modo per l’opinione pubblica in passato la costruzione di una nuova opera era per definizione un’opportunità, oggi tale percezione non è scontata. Soprattutto, c’era l’esigenza di costruire l’infrastruttura primaria per lo sviluppo del Paese. A partire dalla fine degli anni Novanta, invece, le esigenze principali sono state per il completamento e l’ammodernamento del parco infrastrutture esistente, un’esigenza molto più complessa sotto il profilo tecnico, molto più difficile da valutare sotto quello economico e finanziario e molto meno attraente ai fini della costruzione e gestione del consenso.
Inoltre, il completamento e l’ammodernamento del parco infrastrutturale hanno dovuto misurarsi con le nuove esigenze in campo ambientale e le pertinenti normative, nonché con la sempre maggior carenza di risorse finanziarie che andava a influire sulle scelte politiche. Ciò ha cambiato il complesso del ciclo di progetto, le sue regole di governance e il modello normativo di riferimento.
Cosa auspicare? Un armistizio nella guerra ideologica tra due concezioni e la ricerca della complementarità.
Ne parleremo oggi giovedì 14 luglio alle 18 all’Auditorium di via della Conciliazione 4, alla presentazione di un libro che ho scritto con Stefano Maiolo con l’auspicio che chi governa sappia e voglia attuare la politica della ‘Buona Spesa’ e tragedie come quella del 12 luglio non accadano più.
