DAL DIRITTO ALLA TRASPARENZA AL DIRITTO ALLA COMPRENSIONE

Ci sono pagine che indicano la strada. Sono frutto di una militanza quotidiana con tematiche ostiche e coraggiose. Spesso il termine trasparenza viene utilizzato senza conoscere nel profondo il microcosmo che rappresenta.
Raffaele Cantone, nella prefazione al prezioso volume “La trasparenza (im)possibile” a cura di Avviso Pubblico edito da Altraeconomia, scrive un libro nel libro con sapiente sintesi quale bagaglio delle continue casistiche che pervengono all’autorità anticorruzione, ma anche anti confusione. Infatti la chiarezza è la principale chiave di lettura per consentire a tutti il diritto alla comprensione. La casa sarà veramente di vetro quando dall’esterno è possibile vedere, perfettamente, ogni azione senza alcun appannamento che, sebbene “probabile”, necessita di immediato ingresso di aria a tutta forza per “spannare” la vetrata e tornare così a vedere il reale svolgimento delle cose.
Il presidente dell’ANAC osserva acutamente che la propensione al segreto è connaturata all’idea di un potere che è tale perché si cela. Quella stessa nebbia che, secondo Pier Paolo Pasolini, impedisce di vedere e amplifica la distanza tra dentro e fuori, tra «Palazzo e Paese». L’Italia, in particolare, è un Paese che sotto questo aspetto ha una consolidata tradizione, come dimostra il dovere al «più scrupoloso segreto» solennemente affermato nel giuramento che un tempo i funzionari pubblici prestavano al momento dell’assunzione; il contrario, dal punto di vista semantico, è rappresentato dall’opacità. La fiducia è la benzina che consente alle istituzioni di un Paese democratico di essere credibile al proprio interno e nella comunità internazionale. Del resto, la conoscenza di ciò che si è fatto finisce anche per orientare le scelte politiche del cittadino, come nel voto. L’accountability in questo senso è uno dei principali strumenti attraverso cui può essere fatto valere il principio di responsabilità politica.
In questa stessa prospettiva, la conoscenza consente anche il controllo diffuso dei cittadini sull’attività dell’amministrazione. Chiunque, quindi, può attivare gli strumenti di denuncia pubblica, rendendo possibile l’acquisizione di notizie che potranno poi far emergere eventuali profili di responsabilità penale, disciplinare o contabile nei confronti degli amministratori. In questa prospettiva, però, la trasparenza viene vista essenzialmente come un dovere dell’amministrazione, un suo modo di essere, più che come un diritto del cittadino. Questo nuova ipotesi di un rapporto diretto fra Costituzione e trasparenza viene sviluppata ed esaltata nella disciplina complessivamente oggi vigente dove si legge che «la trasparenza concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione. Essa è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino». Una concessione edilizia ne conterrà, ad esempio, non solo sul soggetto richiedente ma anche sul bene su cui l’immobile dovrà essere costruito. Questo capovolgimento di prospettiva rispetto al passato recente è avvenuto in modo eccessivamente repentino.
La trasparenza sta entrando nella cultura del Paese e i tanti esposti che l’ANAC riceve, da parte di cittadini e associazioni, in tema di mancata pubblicazione di dati sui siti istituzionali sono una ulteriore riprova del fatto che il sistema sta andando a regime.
Nella prospettiva della prevenzione della corruzione, la combinazione dei diversi meccanismi conoscitivi crea, in ogni caso, una condizione di «esposizione», effettiva o potenziale, sicuramente positiva. Se la strada è ormai tracciata, tutto ciò che può fornire un contributo ulteriore, come questa pubblicazione, non può che essere salutato con favore e particolare apprezzamento.
E’ un volume veramente prezioso che meriterebbe un approfondimento socio giuridico anche nelle più preziose riviste di settore. Tuttavia chi scrive ritiene che la parte redatta dall’avv. Giuliano Palagi (dalla quale prende il titolo la presente recensione) possa essere quella immediatamente impattante sui cittadini poiché individua, con dovizia di particolari, il senso di una materia e soprattutto di un agire da tenere in costante attenzione, in una sorta di monitoraggio civile. A partire dalla Legge 241/1990, per quanto qui d’interesse, è giusto e doveroso riconoscere che la prima parte del percorso della trasparenza è stata avviata con ottime intuizioni e buone leggi durante la fase finale della Prima Repubblica. Di capitale importanza il riferimento di Giannini ai comportamenti, umani e amministrativi, per recuperare amicizia con i cittadini e restituire autorevolezza al potere pubblico, fugando ogni ambiguità, irragionevolezza e lontananza nella percezione e nelle reali esperienze della vita quotidiana.
Non si trovano poi contraddizioni con la sottolineatura del valore complementare e assolutamente evidente di strumento di prevenzione della corruzione, da associare agli altri elementi delineati e disciplinati nelle norme approvate dal 2012 ad oggi. È ben vero, invece, che la trasparenza è un istituto, un diritto finalizzato alla realizzazione di obiettivi di vario tipo, per la tutela di altrettanti valori costituzionali ed interessi pubblici. Nessuna contraddizione quindi fra funzioni di prevenzione normativa e quelle di comunicazione, dialogo e controllo, dal momento che la stessa Autorità Nazionale Anticorruzione – ANAC- ha spiegato che la trasparenza serve alla partecipazione civica e alla prevenzione della corruzione. Di enorme interesse il capitolo sulla trasparenza in ambito privato poiché, come rammenta lucidamente Palagi, si tratta di un assioma poco esplorato e discusso e che conduce a pensare la trasparenza riguardi e affatichi soltanto le pubbliche amministrazioni.
La disamina poi si sofferma sui limiti intrinseci alla normativa, destinata prevalentemente a regolare meglio le azioni amministrative e le relazioni fra potere pubblico, fra i gestori del servizio pubblico e cittadini. Secondo questa impostazione non è solo compito della legge l’indicazione di comportamenti e l’indirizzo per garantire equilibrio e innovazione nel rapporto fra autorità e libertà, per arricchire di responsabilità sostanziale le azioni amministrative.
Da questo punto di vista molte cose sono cambiate in meglio dai tempi del Rapporto al Parlamento, ma molte ancora devono cambiare.
Si concorda ancora con Palagi quando sottolinea che ciascuno dei fenomeni e degli effetti indicati meriterebbe ed avrebbe l’esigenza di una descrizione analitica che deve essere necessariamente rinviata ad un’altra sede di approfondimento. Un secondo tema di prospettiva, degno di un’attenzione continua è quello della semplificazione del sistema delle regole. Dare conto significa mantenere gli impegni, elettorali, programmatici, strategici assunti con i cittadini. Spiegare i programmi, le azioni, gli atti, i risultati significa render comprensibile e vicino l’agire pubblico.
Oggi sembra che il problema principale non sia tanto quello della carenza o della difficoltà di reperire e consultare dati di fonte pubblica, anzi semmai il contrario. Oltre a questo, la difficoltà di lettura deriva evidentemente dalla complessità dei dati, dalle tecniche di costruzione degli atti giuridici, dalla comprensione dei percorsi decisionali, dalla chiarezza delle motivazioni, dalla conoscenza delle prassi e dei comportamenti amministrativi che spesso risultano problematiche anche per molti addetti ai lavori. È un compito affascinante e irrinunciabile per ogni funzionario pubblico che voglia svolgere le sue funzioni con disciplina ed onore.

I proventi della vendita di questo libro saranno utilizzati per attivare una borsa di studio in favore di un/a laureato/a capace e meritevole che potrà collaborare alle attività dell’Osservatorio parlamentare dell’Associazione

LA PRESENTAZIONE
Accrescere la trasparenza della macchina statale come strumento più diretto e popolare per migliorare, attraverso l’esercizio del diritto/dovere a una cittadinanza responsabile, la cura dei beni comuni nell’esercizio dei poteri affidati agli amministratori pubblici.
La trasparenza dell’operato della Pubblica amministrazione è un’arma fondamentale per prevenire, contrastare e sconfiggere le mafie e la corruzione. Un libro pensato in seno all’Osservatorio Parlamentare di Avviso Pubblico e frutto della collaborazione a titolo gratuito di qualificati esperti coi quali abbiamo avuto modo di collaborare nell’organizzazione dei nostri percorsi formativi.
Il libro è stato pensato come un vademecum che possa essere d’aiuto sia agli amministratori degli enti locali, chiamati ad applicare una normativa innovativa che li induce a somigliare sempre di più a una vera e propria “casa di vetro”, sia ai cittadini che devono imparare ad utilizzarla in modo corretto per esercitare appieno i loro diritti, per partecipare alla vita della comunità, per controllare l’operato della Pubblica amministrazione e stimolarla così ad operare sempre meglio. In un’espressione, per educarsi a diventare “comunità monitoranti”. La buona politica e la buona amministrazione, elementi indispensabili per la tutela dei beni comuni, della nostra democrazia e della nostra sicurezza, esistono e si mantengono se nelle comunità vi sono cittadini responsabili che svolgono “con disciplina e onore” le funzioni pubbliche loro affidate, se agiscono con imparzialità e trasparenza, se sono fedeli alla Costituzione e alla sue leggi.
Sia gli amministratori sia i cittadini sono chiamati a operare scelte importanti. Decisioni che possono essere assunte responsabilmente se a monte del processo decisorio vi è una conoscenza quanto più completa e aggiornata del tema, del problema o del fenomeno su cui si vuole o si deve intervenire. Non si può assolvere adeguatamente e responsabilmente alla propria funzione di amministratore locale, dipendente pubblico o di cittadino senza disporre di fonti affidabili di conoscenza, e in base a quelle esercitare le competenze necessarie. In questo senso, anche il mondo dell’informazione, come emerge in un capitolo di questo libro, ha un dovere deontologico di sapere come poter utilizzare la nuova normativa in materia di diritto d’accesso agli atti della Pubblica amministrazione se intende svolgere con serietà, capacità e rigore quel ruolo di watchdog indispensabile per la salute della nostra democrazia.
L’evoluzione normativa della trasparenza amministrativa, fino al suo temporaneo approdo che sarà raccontato nella pagine di questo libro, ha rappresentato nel nostro Paese una conquista di civiltà la cui importanza viene spesso misconosciuta, o sottostimata, e proprio per questo va fatta conoscere nel modo più esteso possibile. Una conquista che deve innervare a pieno titolo la vita delle comunità. La trasparenza, infatti, deve essere intesa in modo sostanziale da chi è chiamato a presiederne l’attuazione, e non interpretata come l’ennesimo mero adempimento burocratico da sbrigare in uffici già sovraccarichi di scadenze e incombenze. Non basta stipare le sezioni “Amministrazione trasparente” dei siti istituzionali con documenti, dati e tabelle prescritti dalla norme. È indispensabile che questi dati, pur nel rispetto dei valori della privacy e della sicurezza, siano intelligibili, comprensibili e comparabili, in modo da creare o, ancora meglio, ripristinare quel rapporto fiduciario tra cittadini, politica e pubblica amministrazione che in Italia da qualche tempo si è purtroppo incrinato anche a causa di opacità e storture nell’esercizio dei poteri pubblici.