PORTI CHIUSI, BLOCCO NAVALE E PRINCIPIO DI NON REFOULEMENT NELL’OTTICA DELLE REGOLE INTERNAZIONALI

17/07/2019

(Porto di Palermo. Foto estratta da https://www.blogsicilia.it/)

Continuano le discussioni abbastanza accese circa la questione di tenere chiusi i porti contro lo tsunami migratoria proveniente dal nord Africa, in particolar modo dalla Libia post Gheddafi, dove è necessario marcare quello che è il sistema per regolare e riporre sul binario giusto tale afflusso migratorio che deve essere lineare alle disposizioni internazionali.

È noto che il decreto sicurezza bis, recante disposizioni urgenti in materia di ordine e sicurezza pubblica, entrato in vigore, ha causato la spaccatura nell’opinione pubblica italiana in particolar modo sulla misura concernente i porti chiusi. In base a tale decreto viene sancito che il Ministro dell’Interno, (…) può limitare o vietare l’ingresso, il transito o la sosta di navi nel mare territoriale, (…) per motivi di ordine e sicurezza pubblica ovvero quando si concretizzano le condizioni di cui all’articolo 19, comma 2, lettera g), limitatamente alle violazioni delle leggi di immigrazione vigenti, della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, con allegati e atto finale, fatta a Montego Bay il 10 dicembre 1982, ratificata dalla legge 2 dicembre 1994, n.689. Da ciò si desume che la chiusura di un porto è ritenuta legittima da parte di uno Stato costiero, in virtù di una non ben nota Convenzione sul regime internazionale dei porti marittimi del 1923, che riveste la libertà di accesso per tutte le navi a titolo di reciprocità, nel senso che viene garantita la parità di trattamento, ma a condizione di reciprocità, delle imbarcazioni straniere rispetto a quelle dello Stato in cui si trova il porto, con riguardo alla libertà d’accesso nel porto. In essa, difatti, viene enunciata che ogni Stato contraente s’impegna ad assicurare alle navi di qualsiasi altro Stato contraente un trattamento eguale a quello riservato alle sue proprie navi o alle navi di qualunque altro Stato, nei porti marittimi posti sotto la sua sovranità o autorità. Ciò sta indicare che la prassi statale suggerisce l’esistenza di una presunzione di libertà di accesso delle navi mercantili ai porti marittimi stranieri, salva espressa decisione contraria dello Stato, giustificata e debitamente notificata agli altri Stati in modo da escludere comportamenti arbitrari. L’accesso, pertanto, è nelle mani discrezionali dello Stato rivierasco, sempre che non vi sia un accordo che congeda tale diritto agli Stati contraenti; non solo, ma non è possibile reclamare il diritto di transito inoffensivo, come statuito nella Convenzione delle Nazioni Unite sul Diritto del mare o Convenzione di Montego Bay, a favore di tutte le bandiere. Tale diritto, come ho avuto già modo di spiegare in un mio contributo pubblicato su www.diritto.it, consiste nella possibilità giuridica delle navi estere di attraversare liberamente il mare territoriale di uno Stato, rispettandone l’ordinamento in ogni suo aspetto ed esigenza, nel senso che non può uno Stato costiero, tranne in particolari ed eccezionali circostanze, impedire il passaggio, anche se nell’ambito del mare territoriale esercita poteri sovrani su questo lembo di acqua come avviene sulla terra ferma, a patto che tale passaggio sia del tutto inerme; diritto che vale per l’entrata e l’uscita dal porto, sempre che lo Stato costiero abbia consentito l’ingresso al bastimento battente bandiera di uno Stato. La stessa Convenzione di Montego Bay, inter alia, sancisce che lo Stato ha il diritto anche di adottare le misure necessarie per prevenire ogni violazione delle condizioni alle quali è subordinata l’ammissione di navi nel mare territoriale e, pertanto, anche ai porti o scali.

Nella vicenda Sea Watch 3, ad esempio, la stessa Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, dopo che il comandante del bastimento ONG aveva presentato il ricorso affinché la stessa Corte di Strasburgo fosse intervenuta presso le autorità italiane con l’adozione delle misure provvisorie e far sbarcare i migranti soccorsi in mare, si esprimeva sfavorevolmente delineando che l’Italia non ha il vincolo di far attraccare in un porto sotto la propria sovranità, ad eccezione se si trattano di misure di emergenza che si applicano difronte a rischi imminenti di danno irreparabile (CEDH 240 (2019) 25.06.2019). Difatti, le autorità italiane hanno dimostrato che i soccorsi erano stati già posti in essere.

Un punto va posto in chiaro, vale a dire che è vero che lo Stato costiero sia titolare del diritto di chiudere i porti, ma questa sua titolarità viene meno e deve essere contemperato, nel caso concreto, con le elementari ponderazioni di carattere prettamente umanitario o qualora si manifestassero cause che comportano l’esclusione del fatto illecito come, a titolo emblematico, lo stato di necessità, la forza maggiore o l’estremo pericolo; elementi che potrebbero indurre il comandante della nave a violare il divieto, entrando in un qualsiasi porto dello Stato costiero.

La politica del tenere i porti chiusi non ha dato frutti sperati contro il flusso migratorio illegale, se non una minima parte per la ragione che lo sbarramento dei porti risulta essere non sufficiente e non del tutto efficace in particolar modo nei riguardi di piccole imbarcazioni con a bordo migranti pronti a sbarcare sulle coste italiane.

È d’uopo essere consapevoli che la tutela della vita dell’essere umano in mare è uno dei capisaldi del diritto internazionale marittimo, principio fondamentale sancito dalla stessa Convenzione di Montego Bay che disciplina l’obbligo di prestare soccorso a chi si trovi in pericolo, vincolo che non è assoluto, ma è condizionato dalla circostanza che non vengano messi a repentaglio la nave soccorritrice, il suo equipaggio e i passeggeri. Da ciò consegue che ogni Stato costiero è tenuto a costituire e mantenere attivo un servizio di ricerca e soccorso – c.d. SAR (search and rescue) – al fine di tutelare la sicurezza marittima, come pure aerea. Tale principio è anche disciplinato dalla Convenzione sulla sicurezza della vita umana del 1974 e dalla Convenzione di Amburgo del 1979, concernente la ricerca e soccorso in mare. Questi documenti, poc’anzi citati, rappresentano l’agglomerato di norme che sono venuti alla luce per fronteggiare in realtà i naufragi occasionali, facendoli applicare pure alle migrazioni dell’area mediterranea; tuttavia essi, nell’ambito delle questioni migratorie, possono essere non del tutto sufficienti.

Riguardo alla questione di rendere non operative le coste libiche, qualcuno aveva suggerito, ad esempio, di attuare il c.d. blocco navale, inteso, ai sensi della Dichiarazione di Londra del 1909 relativo al diritto della guerra marittima, quale operazione navale volta ad impedire l’entrata o l’uscita di qualsiasi nave dalla costa o da un porto nemico, che è reputata un’operazione ormai non praticabile, che può essere una misura fattibile in un contesto di belligeranza cioè di guerra. Il blocco, però, in tempo di pace, viene considerato una misura inibita e certamente illecita. D’altronde, tale blocco, che comporterebbe la sua messa in moto tramite una vasta gamma di forze navali, implica che alcuna nave possa fare ingresso o uscire dalla costa bloccata. Nel caso della Libia, avremmo un non assoluto blocco cioè solo parzialmente, mirante a impedire il trasporto di persone che migrano, nel senso che viene unicamente attuato in uscita dalle coste libiche. Non si può immaginare che dei bastimenti con a bordo persone che migrano possano essere scorate dal blocco, la cui violazione implicherebbe il sequestro dell’imbarcazione. Qualcuno ha ritenuto utile intervenire ponendo in essere la misura di interdizione marittima, consistente in quella misura di polizia internazionale, attraverso la quale ci si limita a impedire, respingendolo, il transito navale che proviene da una certa direzione o diretto verso determinati porti. Questa misura, ardua da attuare, comporterebbe la manifestazione di sistemi che fungono da ostacolo per la nave che prosegue la navigazione e costringerla a ritornare da dove è partita ossia al ritorno nel porto di origine. Ho detto, poco fa, che non è semplice la messa in opera di tale misura nei riguardi di una nave carica di migranti, dove il comandante difficilmente si lasci intimidire per, poi, invertire la rotta.

Un’altra questione, che non può essere posta ai margini, concerne il c.d. principio di non refoulement ossia il divieto di respingimento o espulsione del migrante verso Stati in cui non vi sia il pur minimo rispetto dei diritti fondamentali della persona umana. Principio sancito nel paragrafo 1° dell’articolo 33 della Convenzione sullo Status dei Rifugiati del 1951, secondo cui nessuno Stato contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche. Clausola considerata come un’eccezionale limitazione del diritto sovrano degli Stati di rimandare indietro gli stranieri verso le frontiere del Paese d’origine ovvero quale nucleo di protezione dei richiedenti asilo. Questo principio, a parere di chi scrive, potrebbe essere descritto come un diritto a trasgredire una frontiera amministrativa, nel senso che ogni persona che si trovi nel giustificato timore di essere perseguitato per la sua razza, la sua religione, la sua cittadinanza, la sua appartenenza a un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori dallo Stato di cui possiede la cittadinanza e non può o, per tale timore, non vuole domandare la protezione di detto Stato. La pietra angolare di questa definizione è l’espressione: trovarsi nel giustificato timore di essere perseguitati – il c.d. fumus persecutionis. La questione dell’applicazione del principio di non respingimento in mare sorge quando le autorità degli Stati costieri svolgono i controlli migratori in mare. Essi prevengono l’irregolare attraversamento della frontiera territoriale del controllo della zona di confine deterritorializzato. La frontiera deterritorializzata diviene frontiera marittima. La natura funzionale della frontiera marittima giustifica l’applicazione del principio di non refoulement o respingimento in mare, nel suo significato di non rifiuto alla frontiera.

Si è consapevoli, a prescindere da tutto quello delineato prima, che non esiste una bacchetta magica quale misura risolutiva allo tsunami migratorio, breccia arduamente chiudibile, illegale. Certamente, gli Stati membri dell’UE non possono rinunciare del tutto alle libertà conquistate, ponendole in pericolo, che vanno applicate a ciascun individuo cittadino o straniero, che ricadono sotto la loro giurisdizione. È necessario, inoltre, determinare delle politiche di riammissione che non costituiscano un j’accuse di espulsione di individui che migrano illegalmente verso zone dove rischiano di finire nel tunnel di trattamenti disumani e degradanti, come pure inaccettabili. È anche fondamentale che l’UE si muova mediante una politica netta, concreta e condizionale, senza dover sottoporre le Organizzazioni non governative nella gogna della criminalizzazione, anzi vanno considerate componenti delle democrazie liberali, ovviamente senza che debbano prendere il ruolo che hanno gli Stati nelle operazioni di ricerca e soccorso in mare, che è reputato ruolo di grande importanza e responsabilità degli Stati stessi che devono fare in modo che la fattispecie della sicurezza interna possa combaciare con le esigenze di carattere umanitario.

Giuseppe Paccione