L’ex presidente dell’Autorità dei trasporti Andrea Camanzi (membro del Gruppo dei 20) spiega le sfide nell’adozione del Pnrr nel settore dei trasporti, che sarà oggetto e attore delle due transizioni della nostra epoca, ecologica e digitale. Efficienza, politica industriale, investimenti dei privati e trasporto pubblico
1. Premessa
Nella mia prospettiva di ex Presidente dell’Autorità di regolazione economica indipendente dei trasporti, mi concentrerò su alcune questioni metodologiche di fondo in materia di infrastrutture, trasporti e mobilità avendo a mente la prospettiva temporale del PNRR e il contesto della c.d. “nuova normalità” post pandemia.
2. La doppia transizione, digitale ed ecologica – le sfide per l’industria e le politiche pubbliche
Come noto, entro la fine del mese di aprile ogni Stato membro è chiamato a sottoporre all’approvazione europea un piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), in linea con le specifiche Raccomandazioni del Consiglio sui rispettivi Programmi Nazionali di Riforma e Programmi di stabilità del 2019 e del 2020.
Il settore dei trasporti è stato oggetto di attenzione in varie Raccomandazioni del Consiglio europeo almeno sotto due profili: i) la promozione dell’accesso competitivo ai mercati dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale e alle concessioni per l’accesso ai beni pubblici, ii) e quello degli investimenti per il miglioramento della qualità e sostenibilità delle infrastrutture, per il trasporto intermodale e le iniziative di mobilità sostenibile.
Nella prospettiva del NGenEU e del PNRR, il settore dei trasporti è contemporaneamente oggetto e attore protagonista, di entrambe le transizioni al centro del progetto: quella “digitale” e quella “verde, energetica ambientale”. La prima accelera il processo di de-verticalizzazione della tradizionale catena del valore industriale dei trasporti, ancora molto incentrata sul controllo simultaneo delle infrastrutture e dei mezzi di trasporto, e ne trasferisce il valore alle nuove piattaforme aperte e multimodali per la gestione dei nuovi servizi end to end di mobilità; la seconda impone il perseguimento dell’efficienza e della sostenibilità degli spostamenti dei beni e delle persone, in ultima analisi l’ottimizzazione della loro durata in funzione del consumo delle risorse ambientali e naturali.
L’industria dei trasporti è esposta ad una rivoluzione copernicana nella quale la centralità dell’offerta di capacità (propria delle infrastrutture di trasporto e di quelle logistiche) recede dinanzi alla domanda di servizi integrati di mobilità delle persone e globali delle merci. La capacità del mezzo di trasporto cede il passo all’oggetto trasportato.
Per le politiche pubbliche si impone un’analoga evoluzione. La scelta delle priorità e dell’oggetto degli interventi vanno ribilanciati, incentrandoli sulla trasformazione della domanda potenziale di servizi di mobilità sostenibili in domanda reale e sugli strumenti per assecondare tale trasformazione. Le funzionalità delle infrastrutture e le modalità di erogazione dei relativi servizi vanno configurate di conseguenza. In questo quadro, rilevano l’uso massivo delle tecnologie e dei sistemi di intelligenza artificiale per anticipare le modifiche comportamentali delle persone e degli utenti e l’integrazione delle piattaforme logistiche per assicurare maggior efficienza e competitività.
In termini informatici si direbbe che occorra passare dall’Hardware al Software, dall’Olivetti a Microsoft.
Alla possibile obiezione che questa consapevolezza è già presente e che non serve nessuna riforma delle politiche di intervento pubblico è agevole rispondere che, se questo fosse vero, tutti gli aeroporti sarebbero già forniti di una linea ferroviaria passante e, similmente, tutti i porti sarebbero dotati di binari sui moli. Se fosse vero, l’Italia, patria delle PMI, avrebbe la leadership del nuovo mercato delle piattaforme logistiche di e-commerce e smart retail.
D’altra parte, non solo in Italia ma in tutta Europa, le politiche di sostegno allo shift modale a vantaggio della ferrovia hanno mostrato la loro scarsa efficacia, sia nel trasporto merci che in quello passeggeri. L’incentivazione all’uso della modalità di trasporto meno inquinante non è, di per sé, sufficiente a perseguire la sostenibilità del sistema dei trasporti.
Occorre invece favorire la combinazione ottimale delle varie modalità di trasporto in funzione della loro specifica sostenibilità per quell’altrettanto specifico utilizzo. L’obbligatorietà dei titoli di viaggio nominativi, introdotta a tappeto per ragioni sanitarie all’inizio della pandemia, offre una occasione da non perdere per l’analisi dei comportamenti e politiche di nudging e per misurare l’efficacia delle politiche pubbliche.
3. Investimenti pubblici, equità sociale e non discriminazione – la metrica dell’efficienza
Ovviamente questo non vuol dire sottovalutare la necessità di investimenti in infrastrutture: sia per estrarre più valore da quelle esistenti (tramite sistemi digitali di monitoraggio, conseguenti riduzione dei costi di manutenzione e prolungamento della vita utile, o nuove fonti di reddito dall’offerta di servizi avanzati, ITS, C-ITS, IOT…, agli utilizzatori finali) sia per progettarne di nuove ove sostenibili e necessarie.
Tuttavia, la questione delle infrastrutture ha a che fare con una doppia questione di fondo: i) l’equità e non discriminatorietà delle condizioni di accesso a infrastrutture e servizi e relativi sistemi tariffari, ii) e le condizioni di affidamento e durata delle concessioni per l’accesso e gestione dei beni pubblici.
Gli investimenti pubblici in infrastrutture non sfuggono all’obbligo di perseguire obiettivi di equità economica e sociale e di allocazione non discriminatoria dei benefici che ne derivano. Soprattutto nella attuale fase di straordinario impiego di risorse pubbliche, l’uso efficiente delle risorse supera il valore che esso ha in sé per divenire strumento di equità. Vieppiù in questa fase, la natura pubblica della proprietà del soggetto investitore accresce la responsabilità dei decisori di perseguire l’efficienza e ad evitare rendite da sovra-compensazioni.
Nella prospettiva di medio termine del PNRR, la metrica dell’efficienza dovrebbe essere applicata come uno dei principali strumenti per misurare e perseguire la non discriminazione nell’impiego delle risorse finanziarie comuni. È pertanto necessario che, nel valutare la sostenibilità delle infrastrutture, a prescindere dalla modalità di trasporto cui si riferiscono, le metodologie di calcolo del capitale netto investito e della sua remunerazione (Capex), nonché i livelli di efficienza operativa da considerare (Opex) siano determinati sulla base di una metodologia di benchmarking trasparente e nota ex ante, ad opera, come previsto dalla legge, del regolatore economico indipendente di settore.
D’altra parte, le infrastrutture sono beni strumentali essenziali, le imprese che vi accedono per produrre servizi e i beneficiari finali degli stessi devono quindi pagare un prezzo equo. Protraendosi l’applicazione di un sistema tariffario del pedaggio iniquo, a vantaggio di determinati gestori delle infrastrutture, o di una determinata modalità di trasporto rispetto alle altre, ne soffrirebbe la capacità competitiva della intera economia italiana con effetti, nel tempo, negativi sulla sua resilienza e sulla finanza pubblica.
4. I servizi di trasporto pubblico locale – finanziamento degli obblighi di servizio pubblico
Sicuramente i sistemi di trasporto pubblico locale (TPL), a livello urbano e regionale, via ferrovia o autobus, saranno fortemente incisi dai cambiamenti strutturali delle abitudini delle persone, specie dopo la pandemia, e dal permanere di forme diverse di lavoro “smart”. Non solo crescerà, come accennato in apertura, la domanda di servizi di mobilità multimodali integrati, rapidi ed efficienti, ma anche in grado di ridurre i rischi per la salute dei passeggeri.
Come noto, ad oggi, le politiche pubbliche in materia di TPL consistono principalmente nell’imposizione dell’obbligo, tramite specifici contratti di servizio con imprese (pubbliche e private), di fornire servizi di trasporto anche per tratte non commercialmente remunerative (c.d. Servizi OSP), dietro pagamento di un corrispettivo a valere sul “Fondo per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del TPL anche ferroviario nelle regioni statuto ordinario”.
Nella prospettiva dei progetti di riforma del PNRR rilevano tre evidenze, fornite dai dati dell’Osservatorio sul TPL presso il MIMS, riferiti al periodo pre-pandemia : i) i ricavi da traffico sono mediamente aumentati, ma il numero di passeggeri trasportati è rimasto quasi invariato, ii) la dotazione annua del fondo è rimasta sostanzialmente la stessa, iii) l’elenco dei criteri per la ripartizione del fondo è stato nominalmente modificato ma dalla ponderazione degli stessi emerge come ancora determinante quello dei costi storici, legato alla produzione di treni/KM o Autobus KM.
Sembra opportuno, nell’ottica sopra indicata, riflettere sulle riforme da apportare alle politiche pubbliche di definizione degli obblighi di servizio pubblico e degli interventi finanziari a loro sostegno, lungo, almeno, tre linee di intervento:
La prima, in parte già anticipata sopra, consiste nell’uso dei dati forniti dalla nominatività dei titoli di viaggio che le norme sul Covid hanno imposto e dalle analisi comportamentali per costruire modelli predittivi della domanda, anche a livello interregionale, sui quali fondare la pianificazione e le relative modalità di finanziamento dei servizi di mobilità intermodale e di trasporto urbano, centrata sul numero di passeggeri trasportati, sui servizi resi anche in termini di protezione della slaute e non più sui mezzi di trasporto e la produzione di treni/km o autobus/km.
La seconda riguarda la pianificazione della produzione di servizi di trasporto pubblici locali integrando in modo dinamico le varie modalità, da quelli di linea (ferro e gomma) a quelli pubblici non di linea (taxi) e di mobilità dolce.
La terza riguarda la semplificazione della governance e della catena di comando in materia di licenze taxi, NCC, trasporto pubblico locale e regionale via ferrovia che ad oggi sono ripartite, in modo di fatto confliggente, tra: comuni, città metropolitane, province e regioni.
