Il 24 gennaio la Commissione europea ha presentato un pacchetto per proteggere in particolare beni e tecnologie dual-use, spingendo tutti i Paesi membri a dotarsi di meccanismi di screening degli investimenti esteri diretti, aggiungendo correttivi rilevanti per quelli in essere. Un argomento tornato in primo piano con le crescenti tensioni geopolitiche. L’analisi di Luigi Tallarico (ai@Law Studio Legale)
L’invasione dell’Ucraina da parte della Russia e le crescenti tensioni geopolitiche con la Cina hanno messo a nudo la vulnerabilità delle catene di approvvigionamento critiche e i rischi legati a eccessive dipendenze economiche. Tra le contromisure adottate in ambito europeo, la Commissione ha presentato, il 24 gennaio, l’Economic Security Package, un pacchetto di iniziative per rafforzare la sicurezza economica. Si tratta del punto di approdo di un percorso che consacra “il ritorno dello Stato” regolatore nel contesto della “corsa agli armamenti giuridici” nell’approccio alla tutela degli interessi strategici.
La principale fonte di preoccupazione nell’intersezione fra economia e sicurezza è il settore delle tecnologie emergenti e in particolare chip avanzati, intelligenza artificiale e calcolo quantistico. Sono settori cruciali perché in grado di guidare significative trasformazioni sociali ed economiche, assumendo un rilievo sempre maggiore nelle dinamiche di potere internazionali. Lo sviluppo di queste tecnologie si basa sempre di più su complesse catene di approvvigionamento globali, la cui interruzione potenziale preoccupa sia le istituzioni dell’Unione europea sia gli Stati membri.
Sta prendendo piede anche la normalizzazione della “coercizione economica” da parte di alcuni Paesi che “brandiscono” i legami commerciali o di investimento per attuare pressioni politiche. Così, la Cina nel 2021 ha bloccato tutte le importazioni dalla Lituania, colpevole di avere permesso l’apertura di un ufficio di rappresentanza taiwanese.
Vi è anche un crescente timore di fughe di tecnologia verso “mani sbagliate”, possibile catalizzatore delle ambizioni militari di un Paese ostile. La strategia cinese di fusione militare-civile, con incentivi agli attori civili per contribuire alla modernizzazione dell’Esercito popolare, preoccupa i decisori dell’Unione europea. La tecnologia e il know-how utilizzato in campo civile nell’Unione europea rischiano di essere trasferiti all’esercito cinese quando società o istituzioni cinesi vengono coinvolte in risorse strategiche dell’Unione europea.
Questi i motivi che rendono necessarie le misure dell’Economic Security Package, che si presume attiverà negli Stati membri complesse dinamiche sia istituzionali sia geopolitiche. Il pacchetto si snoda su cinque fondamentali direttrici: una nuova regolamentazione sugli investimenti esteri diretti, un Libro bianco sugli investimenti in uscita, un Libro bianco sul controllo delle esportazioni, un Libro bianco su ricerca e innovazione e, infine, una proposta di raccomandazione sulla sicurezza della ricerca.
Il nuovo quadro regolatorio sullo screening degli investimenti esteri diretti
Anzitutto, la Commissione propone un nuovo Regolamento sul controllo degli investimenti diretti esteri, finalizzato, come noto, a impedire che asset classificati come strategici, se lasciati ai normali meccanismi economici del mercato, possano essere insidiati da agenti esterni potenzialmente ostili. Per i meccanismi di controllo degli Stati su tali investimenti (cosiddetto Golden Power) sono previsti dei requisiti minimi, viene rafforzata la procedura di cooperazione tra gli Stati Membri e la Commissione e ampliato ulteriormente l’ambito di applicazione dell’attuale Regolamento del 2019.
Sinora non vi era alcun obbligo per gli Stati membri di adottare un meccanismo di controllo degli investimenti esteri, tant’è che cinque Stati membri (Irlanda, Croazia, Bulgaria, Grecia e Cipro) non ne dispongono ancora. Secondo la proposta della Commissione, tutti gli Stati membri saranno tenuti a istituire un proprio meccanismo di controllo non oltre 15 mesi dall’entrata in vigore del regolamento.
In ogni caso, tutte le discipline Golden Power nazionali dovranno essere adeguate con la previsione di una autorizzazione preventiva per gli investimenti inclusi in programmi di interesse dell’Unione europea (Orizzonte Europa, Fondo europeo per la difesa, Euratom) nonché per gli investimenti che riguardino infrastrutture critiche, semiconduttori, intelligenza artificiale, farmaci critici e tecnologia dual-use civile e militare.
Il Libro bianco sugli investimenti in uscita
La Commissione intende avviare un processo per valutare modalità di sviluppo di un quadro regolatorio anche per gli investimenti in uscita. Il presupposto di tale iniziativa è che gli investimenti in uscita da parte delle imprese dell’Unione europea possano comportare rischi simili a quelli degli investimenti in entrata e delle esportazioni di tecnologie a duplice uso, in particolare per quanto riguarda la perdita di tecnologia e di know-how. Inoltre, la mancanza di restrizioni sugli investimenti in uscita potrebbe minare l’efficacia degli attuali meccanismi di screening degli investimenti esteri diretti e di controllo delle esportazioni di beni a duplice uso.
Nel biennio 2024-2025 la Commissione procederà a consultazioni pubbliche sugli investimenti in uscita e monitorerà al contempo le legislazioni nazionali in argomento, riservandosi una ulteriore iniziativa politica nell’autunno 2025.
Il Libro bianco sul controllo delle esportazioni
L’attuale regime di controllo delle esportazioni dell’Unione europea si presenta come lacunoso e frammentario. Nel breve termine sarà introdotta una proposta per ampliare la portata del regime di controllo delle esportazioni dell’Unione europea, in particolare per i prodotti a duplice uso, facilitando l’adozione di posizioni comuni e armoniche nell’Unione europea sui controlli delle esportazioni, con una Raccomandazione sul coordinamento rafforzato tra gli Stati membri. Nel medio termine, compreso il primo trimestre del 2025, sarà valutato il funzionamento e gli effetti del Regolamento UE del 2021 sui beni dual-use.
Il Libro bianco su ricerca e innovazione
Particolare attenzione è dedicata al sostegno per la ricerca e lo sviluppo di tecnologie con potenziale a duplice uso. Si intende approfondire se gli attuali programmi di finanziamento dell’Unione europea, come il programma di innovazione della difesa dell’Unione europea e il Fondo europeo per la difesa, sono adeguati a sostenere lo sviluppo di tecnologie con potenziale a duplice uso. Oltre a mantenere l’attuale quadro legislativo, il Libro bianco prevede anche di rimuovere l’attenzione esclusiva sulle applicazioni civili in parti selezionate del programma che succederà a Orizzonte Europa o di creare uno strumento dedicato con un focus specifico sulla ricerca e sviluppo con potenziale a duplice uso. Una consultazione pubblica, che durerà fino al 30 aprile 2024, raccoglierà contributi e osservazioni dalle autorità pubbliche, dalla società civile, dall’industria e dal mondo accademico
La proposta di raccomandazione del Consiglio sulla sicurezza della ricerca
La proposta di raccomandazione del Consiglio sulla sicurezza della ricerca intende sensibilizzare Stati membri, istituti di istruzione superiore dell’Unione europea e altre organizzazioni di ricerca pubbliche e private dell’Unione europea, sulla identificazione e gestione dei “rischi per la sicurezza della ricerca”. I rischi riguardano in particolare il modo in cui i settori della ricerca e dell’innovazione possono essere sfruttati, anche attraverso l’uso militare dei risultati della ricerca, o l’influenza indebita di Stati autoritari sugli istituti di ricerca, per esempio attraverso partenariati e compartecipazione a progetti di ricerca.
Un quadro politico per la sicurezza della ricerca deve comprendere un insieme coerente che tenga debito conto sia della libertà accademica che delle tecnologie critiche per la sicurezza economica dell’Unione europea. Particolare attenzione andrà dedicata ai processi e alle decisioni degli organismi di finanziamento della ricerca. Le università e altre organizzazioni di ricerca saranno inoltre incentivate affinché apportino modifiche istituzionali adeguate, come la nomina di consulenti per la sicurezza della ricerca, l’introduzione di due diligence e processi di gestione del rischio e lo sviluppo di programmi di formazione.
