Le novità nei procedimenti al Tar e al Consiglio di Stato dopo l’intervento del decreto legge 85/2022, approvato dal governo Draghi per accelerare i giudizi amministrativi e rispettare gli impegni del Pnrr. Le misure cautelari, la durata, la “ghigliottina” in caso di termini non rispettati. L’analisi di Marco Giustiniani, partner e responsabile del Dipartimento di diritto amministrativo dello Studio Legale Pavia e Ansaldo, che sottolinea alcuni elementi di criticità
Con il Decreto-Legge n. 85/2022, in vigore dallo scorso 8 luglio, il Governo è nuovamente intervenuto in materia di processo amministrativo con disposizioni che – sebbene caratterizzate dal comune denominatore di offrire una spinta acceleratoria ai giudizi amministrativi in materia di Pnrr – denotano una chiave di lettura negativa del diritto al processo nel nostro Paese.
In altri termini, la giustiziabilità delle scelte delle P.A. e l’intervento della magistratura amministrativa per verificare la correttezza dell’agire pubblico continuano ad essere percepiti come un ‘male’ costituzionalmente necessario, ma proprio per questo da limitare per quanto possibile. Il tutto attraverso l’introduzione di un rito processuale super-speciale che doppia in velocità quello già rapido che oggi caratterizza i contenziosi in materia di contratti pubblici ai sensi dell’art. 120 del Codice del processo amministrativo.
Innanzitutto, il nuovo rito si applica a tutti i giudizi di primo e secondo grado (anche già pendenti alla data di entrata in vigore del Decreto 85) in cui il ricorso abbia ad oggetto qualsiasi procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.
Il primo intervento, in ordine logico, riguarda una limitazione alla concessione di misure cautelari (la c.d. sospensiva). I Tar o il Consiglio di Stato nel concedere una misura cautelare sono infatti tenuti a motivare espressamente in ordine alla compatibilità della stessa con il rispetto dei tempi di attuazione del Pnrr e con la realizzazione dei relativi obiettivi. Inoltre, estendendo il meccanismo attualmente già previsto per le c.d. infrastrutture strategiche e per gli appalti da realizzare con le risorse previste dal Pnrr e dal Piano Nazionale degli Investimenti Complementari (Pnc), in sede di pronuncia del provvedimento cautelare il giudice dovrà tenere conto delle probabili conseguenze del provvedimento per tutti gli interessi che possono essere lesi, nonché del preminente interesse nazionale alla sollecita realizzazione dell’intervento. In altre parole, poiché per l’ottenimento di un provvedimento cautelare il cittadino non deve esclusivamente provare di avere ragione, ma anche di avere un danno grave e irreparabile dall’azione amministrativa contestata, le disposizioni introdotte dal Decreto 85 riducono il margine di manovra del giudice amministrativo il quale dovrà riconoscere preminenza all’interesse nazionale anche a fronte di una attività amministrativa potenzialmente illegittima.
Il secondo intervento inerisce la contrazione della durata dei soli processi in cui i Tar o il Consiglio di Stato abbiano accolto l’istanza cautelare. Il Decreto 85 stabilisce, infatti, che l’udienza finale del giudizio sia immediatamente fissata alla prima data utile successiva alla scadenza del termine di trenta giorni dal deposito dell’ordinanza cautelare. La sentenza che definisce il giudizio dovrà poi essere depositata nei successivi quindici giorni, secondo quanto già avviene nei contenziosi in materia di appalti pubblici.
Assolutamente originale è, invece, l’automatica ghigliottina introdotta in tutte quelle ipotesi in cui i Tribunali amministrativi o il Consiglio di Stato non siano in grado di definire i giudizi entro i termini sopra previsti. Le conseguenze saranno, infatti, a carico del soggetto ricorrente in quanto la misura cautelare concessa perderà automaticamente efficacia, anche qualora sia diretta a determinare un nuovo esercizio del potere da parte della P.A.
Gli ultimi interventi del Decreto 85 sono, infine, correttamente finalizzati ad estendere a questi giudizi il c.d. meccanismo del dimezzamento dei termini processuali, già previsto per i contenziosi in materia di appalti in generale; e a prevedere un obbligo di coinvolgimento nei processi che riguardano direttamente o indirettamente il Pnrr, i Ministeri e le strutture della Presidenza del Consiglio dei ministri responsabili dell’attuazione delle riforme e degli investimenti previsti nel Pnrr medesimo.
Se queste sono le norme è evidente come le stesse siano – quantomeno in parte – il frutto di uno scostamento tra la percezione e la realtà dei fatti nell’analisi dell’impatto che il contenzioso amministrativo ha sulle procedure di realizzazione di appalti pubblici e, in senso lato, di interventi pubblici soggetti ad affidamento mediante procedura ad evidenza pubblica. Secondo le stime disponibili, infatti, il c.d. effetto bloccante del contenzioso amministrativo sulle gare per l’affidamento di commesse pubbliche sarebbe limitato a una percentuale inferiore all’1% del totale delle procedure bandite; e tale percentuale di “blocco” provocata dal filtro giurisdizionale è più che compatibile con il margine fisiologico di errore delle amministrazioni, ove si consideri che si tratta di procedure complesse con molti partecipanti.
A ciò si aggiunga l’effetto di blocco indiretto discendente dalla (non ancora sconfitta nonostante i radicali interventi del Decreto semplificazioni 2020) burocrazia difensiva degli uffici pubblici. In altri termini, si tratta dei rallentamenti o blocchi che derivano dal timore dei funzionari pubblici di incorrere in responsabilità risarcitorie o erariali in ipotesi di commissioni di errori nello svolgimento di procedure amministrative oggettivamente complesse e di elevato valore; e che sono tuttavia indipendenti dal contenzioso amministrativo.
In quest’ottica, pertanto, è possibile affermare che ogni soluzione diretta a velocizzare la conclusione dei processi (anche passando attraverso la previsione di nuovi riti processuali) deve certamente essere accolta in modo positivo. Ciò con l’ovvio limite, tuttavia, che non si alteri quello spesso instabile equilibrio che si crea tra una sentenza veloce e una sentenza giusta. Del resto, se è pur vero che una decisione tardiva è di per sé stessa ingiusta (in quanto rischia di essere inutile, se non addirittura dannosa, nei suoi effetti), è altrettanto vero che una corsa processuale spinta dalla sola esigenza di rendere una decisione in tempi ristretti potrebbe non garantire quell’approfondimento necessario della questione che sta alla base, appunto, di una sentenza giusta. E, in ogni caso, la durata del processo (o l’incapacità o impossibilità del sistema di chiudere il giudizio nei ristretti termini richiesti dal legislatore) non può andare a scapito del ricorrente che si rivolge alla giustizia; come invece previsto dalla ghigliottina sugli effetti delle decisioni cautelari introdotta dal Decreto 85.
Infine, mutuando un’espressione utilizzata in un’intervista di qualche anno fa dall’architetto Renzo Piano in tutt’altro contesto, ma che ben si può attagliare al tema in esame: “bisogna fare rapidamente, ma non in fretta”.
