Appalti e burocrazia, cosa mina le basi del Pnrr. Scrive Hinna

Con l’attuale sistema degli appalti Firenze non avrebbe avuto il Rinascimento, Caserta non avrebbe realizzato la Reggia, Giulio II non avrebbe selezionato Michelangelo ed è molto probabile se non modifichiamo qualche cosa che noi non riusciremo a realizzare in tempo il Pnrr.

La burocrazia è un male oscuro della nostra pubblica amministrazione, sommatoria di tante patologie piccole e grandi le cui gravità sono note come sono note le cause storiche; tra queste c’è la tendenza cronica ad emettere norme e linee guida che rappresentano l’esatto opposto dei processi di semplificazione e così il combinato disposto, come dicono i giuristi, tra norme e disposizioni, tra  hard e soft law, ha creato l’illusione che si potesse fare organizzazione con il diritto amministrativo, il che equivale a ritenere che si possa progettare un automobile con il solo contributo del codice della strada, certamente utile e necessario e da tenere ovviamente presente, ma non utile a realizzare soluzioni tecnologiche economiche ed efficienti. Nel tempo abbiamo così creato la burocrazia degli appalti e quella dell’anticorruzione e della trasparenza: l’“opacità per confusione” come l’ha definita l’Autorità sulla Privacy. Un’opacità che ha frenato gli investimenti del recente passato in una stagione in cui ne avevamo un bisogno estremo.

Oggi con il Pnrr l’efficienza degli appalti è diventata centrale ma, come afferma Cassese, le norme sugli appalti chiamano in causa tante di quelle volte l’Anac da farle sembrare più che il codice degli appalti il codice dell’Anac. È inutile, quindi, fare un tagliando agli appalti se non si fa anche un tagliando all’Anac.

Il codice degli appalti è principalmente uno strumento per realizzare opere pubbliche bene, in tempi brevi e al costo minore per la collettività; solo marginalmente è uno strumento dell’arsenale per combattere la corruzione come sembra invece essere l’obiettivo principale. Leggendo le norme, infatti, traspare costantemente il presupposto sbagliato che tutti i dipendenti pubblici sono dei corrotti e che tutte le imprese fornitrici dello Stato sono dei pirati e dei banditi quando invece a volte sono partner strategici per il successo. Ovviamente i disonesti ed i farabutti esistono, ma non sono la regola, sono l’eccezione e non ci si può strutturare sulle eccezioni. Va detto chiaramente che gli appalti sono il liquido amniotico dove la corruzione prospera, ma non si combatte con i piani della anticorruzione e gli obblighi di trasparenza che in realtà il legislatore non riesce a distinguere dagli obblighi di pubblicazione: tutti elementi tanto formali quanto inefficaci. Non è necessario rinunciare a candidarsi alle Olimpiadi per combattere la corruzione, esistono strumenti più precisi ed efficaci senza bloccare lo sviluppo che non sono certo i piani, carte che nessuno legge e che peggio ancora tutti applicano con la logica del semplice adempimento assorbendo tempo e risorse con il risultato di aggiungere burocrazia a burocrazia. Per comprendere la grande potenzialità di un approccio diverso basterebbe osservare la ricostruzione a tempo di record del ponte di Genova dopo il crollo: un caso che ha fatto scuola e che ha registrato tra l’altro la migrazione dalle semplici procedure alle competenze personali dei soggetti chiamati ad adottarle, il tutto unito ad una gestione innovativa dei fornitori. Il modello Genova è esportabile? Certamente sì: basta scomporlo e ricomporlo in altro contesto: “tutto il resto è noia” direbbe il grande Califano.

Non va dimenticato che l‘attuale codice degli appalti è già il risultato di una semplificazione di poco tempo fa che ne ha ridotto gli articoli a “soli” – si fa per dire- 220 articoli e 25 allegati; prima di una delle ultime modifiche il codice conteneva 630 articoli e 37 allegati con 1500 commi ed aveva subito in dieci anni circa 800 modifiche. Si intuisce ancora una volta come Il nostro sport preferito sia sempre quello di farci del male da soli.

Se abbandoniamo per un attimo le lenti del solo diritto amministrativo ed indossiamo anche quelle della sociologia di impresa il problema di fondo che emerge ad ogni comma anche dell’attuale codice degli appalti è la mancanza di fiducia dello Stato nei confronti delle proprie strutture operative, dei propri dirigenti e dipendenti e delle imprese fornitrici: da qui la scelta di dettare regole e norme invece che investire sulle competenze delle persone ed una accurata selezione delle stesse, oggi oggettivamente difficile  se le stazioni appaltanti rimangono migliaia. Anche le aziende private comprano da altre aziende e il loro dipendenti non sono immuni dalla corruzione, ma si sono organizzate in maniera completamente diversa: hanno indossato le lenti dell’economia di azienda  e invece che affidarsi alla procedure, che più sono articolate e più sono disattese, si sono affidate alla competenza delle persone ed a sistemi di controllo interno sviluppando l’internal auditing. Questa è una funzione che risale al tempo dei romani che è nata proprio per presidiare il corretto svolgimento della funzione acquisti. Per la verità gli OIV, gli organismi indipendenti  di valutazione introdotti con il 150 del 2009 erano stati pensati originariamente proprio come internal auditor non contabili ma operativi, ma di fatto non hanno mai realizzato un operational audit della funzione acquisiti ed appalti, ma seguendo le linee guida si sono limitati di fatto a certificare la burocrazia. Ancora una volta la normativa ha anestetizzato il buon senso.

Ora si presenta un’occasione che non possiamo perdere: la revisione del nuovo codice degli appalti. Anche se l’attuale governo non riuscirà a portare a termine tale revisione, il Consiglio di Stato, intanto, ha istituto, una commissione incaricata di redigere il nuovo testo avendo presente l’esigenza di adeguare la normativa interna al diritto europeo e razionalizzare, riordinare e semplificare la disciplina dei contratti pubblici concernenti i lavori, i servizi e le forniture. Il livello della commissione è altissimo: tutti soggetti di grandissimo valore professionale nel loro campo che tuttavia forse non hanno mai partecipato ad una gara dall’altra parte della barricata e magari hanno poca confidenza con i processi di semplificazione ed efficientamento tipici della burocrazia professionale in alternativa a quella storica weberiana. Certamente ciascuno dei soggetti prescelti conosce molto bene, in quanto magistrato, la patologia che si nasconde dietro gli appalti: una conoscenza assolutamente necessaria ma non sufficiente.  Ancora una volta la chiave di violino è solo quella del diritto amministrativo fatto per sua natura di obblighi e vincoli, mentre servirebbero anche altre competenze per evitare il rischio di optare per la incoerente scelta di incrementare la quantità degli obblighi informativi come è avvenuto in molte altre circostanze.

Forse sarebbe il caso di avvalersi anche di altre professionalità e di altri strumenti  quali la reingegnerizzazione dei processi, la semplificazione, la digitalizzazione tutti elementi che appartengono all’arsenale dell’economia aziendale, dell’ingegneria gestionale e della sociologia di impresa, la stesse tecnicalità che hanno permesso la trasformazione delle Poste Italiane da vecchia struttura ministeriale a l’azienda che tutti oggi conosciamo, lo stesso arsenale di strumenti che ha consentito tanti anni fa alla Volkswagen di ridurre di 600 chili il peso del primo Maggiolino eliminando tutte quelle parti che costavano, pesavano e non davano valore aggiunto; il maggiolino tuttavia era rimasto lo stesso, solo più economico, più leggero o più efficiente.

Vedremo se anche con il nuovo codice degli appalti riusciremo ad eliminare quelle fasi del processo che costano, fanno perdere tempo e non danno valore aggiunto: le tecniche di cui parliamo sono ricollegabili all’analisi del valore, tecnica quasi sconosciuta nella nostra PA anche se è l’antibiotico più potente per combattere la burocrazia.