La guerra in Ucraina è l’ultimo episodio che accende i riflettori sulla questione dei veti nel Consiglio di Sicurezza dell’Onu. Dopo anni di proposte negoziali per riformare l’organismo che dovrebbe vegliare sulla sicurezza internazionale qualcosa sta cambiando. I punti di vista cinese e statunitense e l’ampia proposta italiana dello Uniting for Consensus, raccontati da Gioachino Piccio e William Viola, LL.M. doctor in public administration law
La guerra in Ucraina, con i veti della Federazione Russa al Consiglio di Sicurezza dell’Onu, ha riportato in auge il dibattito sulla efficacia di quest’organo di intervenire nelle crisi internazionali.
Nato il 24 ottobre 1945 e composto da dieci membri eletti a rotazione dall’Assemblea Generale più cinque membri permanenti (c.d. p5) Usa, Russia, Cina, Francia, Regno Unito, il Consiglio riflette l’ordine internazionale emerso dopo la Seconda Guerra mondiale.
Funzione prevalente del Consiglio e’ quella di mantenere la pace e la sicurezza internazionale (art. 23, primo comma della Carta delle Nazioni Unite), principalmente mediante gli strumenti previsti dagli articoli 6 e 7 della Carta, che possono arrivare ad includere l’autorizzazione all’uso della forza per realizzare tali finalita’.
Dal momento della sua costituzione, le norme che ne governano l’operato sono rimaste sostanzialmente invariate ed il punto che qui ci interessa è il sistema di votazione interno. A voler essere precisi, le norme non prevedono formalmente un veto per i p5, ma è previsto che il Consiglio adotti le proprie risoluzioni che non hanno ad oggetto questioni procedurali, con una maggioranza favorevole di nove voti che includano quelli dei cinque membri permanenti (art. 27, secondo e terzo comma), da cui discende il potere sostanziale di ogni singolo membro permanente di impedirne l’adozione.
Lo strapotere dei membri permanenti era ovviamente chiaro a tutti già nei primi anni di vita, ma il mutare delle condizioni geopolitiche globali nei decenni successivi, e ancor più con l’avvicinarsi del XXI secolo, ha fatto sì che sempre più Paesi spingessero per l’adozione di riforme sostanziali.
L’argomentazione più forte, oltre alla democratizzazione delle Nazioni Unite, è quella che un organo che rifletta maggiormente i reali equilibri di potere mondiali possa rivelarsi molto più efficace nel garantire le proprie funzioni di mantenimento della sicurezza globale. Assicurare una rappresentanza equa nel decision-making globale è un elemento cruciale dei tentativi di mantenere una qualche forma di stabilità nelle relazioni internazionali, tanto più nel mondo multipolare contemporaneo.
I rischi di un mancato adeguamento spaziano dall’ inefficacia dell’istituzione, al renderla ulteriore sede di conflitti, oltre al fatto che le sfide globali necessitano di coordinamento globale. Le sfide attuali riguardano problemi concreti e pressanti, tra cui il superamento del divario tra Nord e Sud del mondo, l’attuazione dell’Agenda 2030 e degli Obiettivi di sviluppo sostenibile (Sdg) e la sicurezza alimentare. Un organismo che prevenga le crisi di sicurezza o quantomeno intervenga per mitigarle è essenziale.
Ma quali sono le principali posizioni al riguardo? In estrema sintesi, Regno Unito, Francia e Russia guardano con una certa freddezza alle proposte di riforma, essenzialmente perché ognuna di queste ridimensionerebbe il loro peso nel Consiglio. Cina e Stati Uniti sono più aperti al cambiamento, anche se per motivi diversi. A prescindere dal tipo di riforma attuata, gli Usa resterebbero in ogni caso la principale potenza mondiale e un attore di estrema influenza nel sistema Onu. La Repubblica Popolare, al contrario, vorrebbe promuovere un cambiamento di equilibri che favorisca la propria leadership, soprattutto rispetto al cosiddetto Global South.
Per questi motivi la presidenza Biden ha proposto un’espansione dei membri permanenti e non permanenti che tenga conto dei nuovi equilibri globali e delle potenze regionali, soprattutto nei confronti dell’America Latina e dei Caraibi. Pechino, al contrario, da diverso tempo spinge per dare maggiore rappresentanza soprattutto ai Paesi Africani. Non a caso, dati i rapporti tra la Cina e la maggior parte dei Paesi dell’area.
Questa dinamica è emersa molto bene a fine aprile, durante gli incontri tra Wang Yi, il ministro degli esteri cinese, e gli ambasciatori all’Onu di Austria e Qatar, Alexander Marschik e Tarwq M. A. M. Al Banai nella qualità di co-chair del c.d. IGN, organismo istituito presso le Nazioni Unite per discutere su una possibile riforma della disciplina di funzionamento del Consiglio di Sicurezza. In tali occasioni, il diplomatico cinese ha affermato che le ingiustizie storiche nei confronti dei Paesi africani sono qualcosa di cui tenere conto nel riformare l’organo. Una posizione che è stata accolta positivamente da Banai e Marschik, il che indica un allineamento con la posizione cinese sul rafforzamento del ruolo delle Nazioni Unite e sul mantenimento del multilateralismo.
Esistono poi altre posizioni. Ci sono l’Unione Africana e l’ L69 Group che spingono per includere alcuni Paesi africani tra i membri permanenti con diritto di veto. C’è poi la (auto)proposta dei cosiddetti G4: Germania, Brasile, India e Giappone, i Paesi che più si sentono sottorappresentati data la loro importanza economica, demografica e politica.
Le opzioni elencate fin’ora propongono di riconoscere il diritto di veto ai nuovi membri permanenti. Una questione assai spinosa, che incontra le resistenze di molti attori preoccupati dal rischio di aggiungere ulteriori paralisi in seno al Consiglio. E dunque?
Il dibattito sulle riforme ha riportato in auge la proposta del gruppo denominato Uniting for Consensus, creato nel 2005 e presieduto dall’Italia. L’idea consiste essenzialmente nell’espandere il numero dei seggi elettivi nel Consiglio fino a 11 (portando il totale a 26) tenendo conto della rappresentatività regionale, senza riconoscere diritti di veto. Questa opzione sta riscontrando una certa fortuna, almeno in teoria, tra moltissimi Paesi, dal momento che offre significativi vantaggi. L’elezione diretta da parte dell’Assemblea Generale garantirebbe equità e, soprattutto, accountability rispetto all’organo dell’Onu munito del maggior grado di democraticita’. Inoltre, se questa proposta venisse accettata, alcuni membri potrebbero essere in grado di prolungare il loro mandato nel Consiglio. Ciò potrebbe consentire alle potenze di medie dimensioni, con responsabilità significative in materia di mantenimento della pace e sicurezza internazionale, di rimanere più a lungo nel Consiglio, con benefici in termini di stabilità regionale.
Fino ad oggi riforme del genere si sono arenate contro le resistenze dei membri permanenti, ma forse i tempi sono cambiati: le due principali potenze mondiali, Cina e Usa, si stanno adattando per la definizione di un nuovo ordine globale. In particolare gli Stati Uniti, il più importante attore del sistema internazionale, fanno della democrazia e dell’equità un punto dirimente nella competizione con la Repubblica Popolare. L’esempio classico è la presentazione della guerra in Ucraina come spartiacque tra due fazioni: quella del mondo libero e quella delle autocrazie. Un Consiglio di Sicurezza che tenga conto delle dinamiche e delle distribuzioni di potere regionali, più inclusivo e più democratico sarebbe certamente un ottimo passo verso la mitigazione dei prossimi conflitti e la presentazione degli Usa come la nazione che ha promosso questo passaggio.
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