Il 17 marzo, come indicato dagli accordi di Minsk 2, il presidente ucraino Poroshenko ha reso note le misure speciali per i territori occupati di Donesk e Lugansk, il cui perimetro è stato identificato a livello di distretti e di comuni. L’atto, sottoposto al Parlamento ucraino, con relativo acceso dibattito, impegna il governo ucraino a tenere in conto la specialità di tali zone nel processo di riforma delle competenze decentrate e in vista delle prossime elezioni locali. Le misure speciali per i distretti occupati delle regioni di Lugansk e Donetsk vanno infatti inquadrate nel processo di generale riforma dell’organizzazione territoriale ucraina.
UN’ORGANIZZAZIONE TERRITORIALE ANCORA SOVIETICA
Ancora con la medesima architettura di epoca sovietica, su tre livelli (comuni, distretti-raion e regioni-oblast), fortemente partecipativa e pervadente, l’amministrazione è frammentata in molti ruoli elettivi o di nomina, sempre mal stipendiati. Inoltre lo stato si affianca con propri uffici paralleli a tutti i livelli territoriali elettivi, con risultati insostenibili nell’efficacia e nei costi. OCSE, Unione europea, Consiglio d’Europa e Paesi più vicini, come la Polonia, hanno quindi consigliato la riduzione dei soggetti territoriali, la loro responsabilizzazione e il contrasto alla corruzione. Il Congresso dei Poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa ha poi redatto un rapporto di monitoraggio sull’attuazione della Carta europea dell’Autonomia locale, che contiene analoghe indicazioni. Ne sono seguiti incontri e visite la cui ultima, guidata per il Consiglio d’Europa dal belga Marc Cools, si è svolta il 12 marzo scorso presso il governo ucraino a Kiev.
Riforme territoriali priorità per l’Ucraina (come in Europa occidentale)
Secondo il vice-ministro ucraino per gli affari regionali, Vyacheslav Nehoda, dopo le questioni di sicurezza e stabilità – la riforma di decentramento figura tra le priorità del governo. Essa richiede modifiche costituzionali, da completare entro metà ottobre. Al Parlamento il lavoro è sostenuto dalla Commissione per le riforme istituita il 3 marzo e presieduta dallo stesso presidente Volodymyr Groysman. Le elezioni regionali e comunali dovrebbero quindi seguire l’approvazione della riforma e potrebbero essere posticipate rispetto alla prevista data di fine ottobre.
Alcune parti di riforma sono già state adottate, sono in vigore o stanno per essere attuate: tra queste le nuove regole in materia di bilancio degli enti locali, di fine 2014, e la legge sulla fusione volontaria tra enti locali, firmata il 3 marzo, la legge sulla politica nazionale regionale, del 1° marzo. Sono gli stessi temi delle riforme territoriali nel dibattito politico corrente in Francia e in Italia.
AUTONOMIA FINANZIARIA GIA’ FATTA CON PEREQUAZIONE AUTOMATICA
In materia di bilancio, le entità ucraine regionali, distrettuali (“raion”) e locali (città, piccole città e villaggi) dispongono ora, almeno parzialmente, di entrate proprie (imposte sul patrimonio edilizio, fondiaria) di cui possono variare le aliquote entro determinati limiti, nonché di quote sulle imposte sulle persone fisiche, sulle imprese, sulle accise. Per il viceministro Nehoda è un cambio culturale, perché gli enti locali sono ora responsabili anche della parte entrate, e non sono solo distributori di servizi e risorse. In fase di prima applicazione, e in vista delle elezioni, le aliquote sono state mantenute al minimo nella maggior parte dei casi, malgrado le pessime situazioni finanziarie in cui versano gli enti locali. Sono state adottate semplificazioni in materia contabile e di relazione con il ministero delle finanze, allargati i margini di manovra per i bilanci, per esempio in materia di prestito o di tesoreria.
La perequazione avviene in modo orizzontale riguardo all’imposta sulle persone. Da quest’anno i comuni con prelievo superiore al 10% della media nazionale redistribuiscono il 50% dell’importo superiore a tale soglia ai comuni con prelievo inferiore del 10% rispetto alla media nazionale (circa 100 entità redistribuiscono a circa 500 entità, quasi 70 sono tra il 90% e il 110 % e quindi neutre). Lo stato interviene poi ancora con ulteriori compensazioni. Il tema del contrasto alla corruzione e l’innalzamento dei salari nella pubblica amministrazione locale sono ugualmente oggetto di intervento.
FUSIONI E ACCORPAMENTI: DA 12.000 A 1.500 ENTI LOCALI
Le linee generali della riforma costituzionale appena avviata riguardano il rafforzamento del potere delle regioni e degli enti locali, la loro fusione e riduzione in numero. Con le competenze, ancora da precisare, lo stato trasferirà a comuni, distretti e regioni anche le strutture amministrative ed esecutive. L’assemblea elettiva eleggerà un esecutivo che sarà dinanzi a essa responsabile, e a cui faranno capo l’amministrazione e l’esecuzione degli atti. In ambito locale e regionale lo Stato assumerà prevalente funzione di controllo, con l’istituzione della figura del Prefetto, che sostituirà al riguardo i tribunali che fino ad ora esercitavano tale potere. I distretti potrebbero diventare soggetti di gestione associata e di rappresentanza intercomunale.
Per mezzo di unioni volontarie o incentivate, si prevede la riduzione del numero degli enti locali (comuni e distretti) da circa 12.000 a circa 1.500. Nel caso alcuni distretti non si fondano, lo stato creerà su dimensioni medie di 1.500 abitanti delle circoscrizioni per i propri servizi e come perimetro elettorale. Sono previste misure di compensazione per attutire gli impatti sociali della riduzione degli organici e la scomparsa di numerose cariche elettive. I confini e numero delle regioni (oblast), anche nella zona orientale, resteranno immutati.
