Nell’attuale quadro giuridico non è agevole ricondurre i nuovi servizi Fintech alle disposizioni vigenti. Le norme che disciplinano i servizi finanziari individuano e regolano le attività riservate e i soggetti abilitati a prestarle. Le leggi nazionali, per la maggior parte di derivazione europea, definiscono la nozione di attività bancaria, i soggetti che la possono esercitare e i requisiti loro richiesti. Un approccio analogo si riscontra per i servizi di pagamento e di investimento. Le autorità, applicando tali norme, autorizzano i soggetti a svolgere le attività riservate. In Italia tutto ciò è tutelato dal diritto penale, che punisce i reati di abusivismo.
Il quadro legislativo attuale fa riferimento alle attività di tipo tradizionale; ciò genera difficoltà nel comprendere se e in che misura i servizi innovativi si inscrivono nel perimetro di quelli regolamentati. Inoltre la normativa non sempre offre la flessibilità applicativa sufficiente per adeguarsi in modo tempestivo al progresso tecnologico. I nuovi operatori si caratterizzano sia per l’impiego della tecnologia sia per l’offerta di più servizi che possono ricadere solo in parte nelle tradizionali fattispecie e interessare competenze di più autorità.
È emblematico il caso del lending-based crowdfunding, ossia le operazioni di prestito tra privati svolte attraverso portali telematici. In Italia tale attività non è soggetta a norme specifiche, né esiste un quadro armonizzato europeo. Benché siano ormai chiari i suoi elementi distintivi (concessione di prestito, pluralità di prestatori e debitori, utilizzo di sistemi automatizzati per abbinare domanda e offerta), le diverse piattaforme operano con modalità eterogenee. Il regime normativo ad esse applicabile non è pertanto definibile a priori, ma dipende dalla specifica modalità operativa, che dovrà svilupparsi nel rispetto delle riserve di attività interessate. Inoltre, in più casi, le società che gestiscono i portali chiedono di essere autorizzate come Istituti di Pagamento, così da svolgere direttamente la gestione dei flussi di denaro sottostanti la propria attività. Importanti aspetti dell’attività di lending-based crowdfunding, quali la valutazione della capacità di rimborso dei debitori o del grado di propensione al rischio dei finanziatori, restano non regolati da disposizioni settoriali ed esenti da controlli delle autorità.
La Banca d’Italia, per venire incontro alle esigenze degli operatori di questo settore, ha recentemente chiarito i limiti entro i quali l’attività può essere svolta, in primis con riferimento alla riserva di attività di raccolta del risparmio fra il pubblico. Il settore dei pagamenti è particolarmente interessato dagli sviluppi tecnologici, grazie soprattutto alla larga diffusione di smartphones e tablets, che consentono di accedere digitalmente a un numero sempre maggiore di funzioni. Al suo dinamismo contribuisce anche l’accesa concorrenza, a sua volta favorita da un quadro regolamentare che tiene conto degli sviluppi del mercato.
La normativa consente infatti l’offerta di servizi di pagamento anche a intermediari non bancari quali gli Istituti di Pagamento e gli Istituti di Moneta Elettronica, prevedendo per essi requisiti meno stringenti rispetto alle banche, data la loro limitata operatività. La nuova Direttiva sui servizi di pagamento (Payment Services Directive 2, PSD2), in via di recepimento, mira ad accrescere ulteriormente il livello di concorrenza, disciplinando una nuova tipologia di operatori, i “third party providers”. Si tratta di soggetti che offrono nuovi tipi di funzioni: servizi dispositivi di ordini di pagamento nel settore del commercio elettronico e quelli di informazione sui conti. Per svolgere questa attività essi devono acquisire un’autorizzazione all’offerta di servizi di pagamento e sottoporsi ai controlli della Banca d’Italia. In questo senso la PSD2, nel promuovere innovazione e concorrenza, assicura parità di condizioni nell’offerta di servizi e tutela dell’utente.
Nel complesso il quadro normativo dei servizi di pagamento appare al momento adeguato a favorire lo sviluppo di start up innovative. Grazie alle tecnologie stanno emergendo nuovi modelli di servizio; sono sperimentazioni che la Banca d’Italia segue con attenzione.
L’INNOVAZIONE E IL RUOLO DELLE AUTORITA’
Le autorità, in particolare le banche centrali, analizzano l’evoluzione in atto per definire gli interventi in grado di favorire l’innovazione e salvaguardare l’interesse pubblico, garantendo l’equilibrio tra le opportunità e i rischi derivanti dal ricorso alla tecnologia. Dal 2014 la Commissione europea segue il settore del lending-based crowdfunding per valutare l’esigenza di interventi normativi. Nel febbraio 2017 l’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (European Securities and Markets Authority, ESMA) ha pubblicato un documento in cui si analizzano i rischi e i benefici della DLT applicata ai mercati finanziari e la sua interazione con il quadro normativo. Lo scorso agosto l’Autorità Bancaria Europea (European Banking Authority, EBA) ha pubblicato i risultati di una rilevazione sul Fintech su scala europea, sottoponendo al mercato le iniziative che essa intende assumere.
Il quadro regolamentare dei servizi finanziari è già oggi molto articolato. È pertanto auspicabile che ulteriori misure normative siano graduali e proporzionate, basate su uno stretto dialogo con gli operatori. Una regolamentazione ridondante finirebbe per frenare l’innovazione. Gli interventi dovranno rispondere alle esigenze del mercato, presidiandone i possibili rischi. È necessario un approccio europeo e uno stretto coordinamento fra autorità. L’integrazione dei mercati richiede regole comuni da applicare con criteri omogenei. Prescrizioni normative valide solo entro i confini domestici sarebbero inadeguate a disciplinare un fenomeno che travalica i limiti. territoriali nazionali. Gli arbitraggi normativi vanno evitati, garantendo parità di condizioni tra paesi.
Sono queste le linee guida che hanno consentito lo sviluppo dei servizi di pagamento, fortemente interessati dalla spinta tecnologica, le cui norme sono armonizzate a livello europeo. Va altresì garantita la parità di condizioni tra operatori tradizionali e nuovi operatori, per stimolare una concorrenza sana, basata sul principio secondo cui a rischi uguali si applicano norme e controlli anch’essi uguali. Una regolamentazione ad hoc per le Fintech non risponderebbe a criteri di efficacia, in quanto le imprese innovative svolgono funzioni diverse tra loro e per lo più riconducibili ad attività già disciplinate da norme specifiche. Il quadro regolamentare dovrebbe essere neutrale rispetto al fattore tecnologico. Si pone l’esigenza di applicare attentamente il principio di proporzionalità, per evitare oneri eccessivi a carico degli operatori di minori dimensioni.
La tutela della clientela va posta in primo piano, per assicurare la fiducia nel sistema finanziario. Sono essenziali trasparenza e informazione, al fine di consentire scelte consapevoli da parte dei clienti. Le autorità possono contribuire in misura significativa, favorendo lo sviluppo delle conoscenze finanziarie, un obiettivo a cui la Banca d’Italia dedica sforzi rilevanti. Dal dibattito internazionale emergono tre modalità di interazione con il mercato, caratterizzate da un diverso grado di coinvolgimento delle autorità nel sostegno all’innovazione. La prima si fonda sulla costituzione di “innovation hubs” volti ad aiutare le imprese con prodotti ad alto contenuto tecnologico a rispondere ai requisiti della regolamentazione. La seconda modalità si basa sulla istituzione di “regulatory sandboxes” volte a facilitare lo sviluppo di attività innovative attenuando vincoli normativi entro specifici limiti di tempo e di operatività. La terza consiste nella creazione dei cosiddetti “incubators”, dove le autorità sono coinvolte nell’attività di sviluppo in via diretta, anche attraverso forme di partnership e, in talune esperienze, di cofinanziamento dei progetti.
Il contributo delle autorità si muove nell’ambito di norme, per gran parte di matrice europea, la cui disapplicazione comporterebbe rischi su più fronti, quali la tutela della clientela, la sicurezza e la stabilità sistemica. L’innovation hub offre una soluzione bilanciata, capace di dare impulso al settore senza comprometterne la sicurezza. Il dialogo con le imprese consentito dall’innovation hub può essere utile sia alle autorità, per comprendere i fenomeni in atto e le esigenze del mercato, sia agli operatori, per avere informazioni certe e affidabili. L’innovation hub permette di fornire alle imprese indicazioni sugli aspetti di compliance e di interpretazione delle norme; può svolgere un
ruolo propositivo in vista di modifiche del quadro regolamentare.
La Banca d’Italia si confronta da tempo con i cambiamenti che la tecnologia sta determinando nell’industria finanziaria. Valutiamo i progetti innovativi di banche e altri operatori del credito e dei pagamenti tenendo conto sia della compliance normativa, sia dei riflessi su efficienza, sicurezza e affidabilità del sistema; esaminiamo le iniziative delle società italiane di peer-to-peer lending-based crowdfunding, che richiedono la licenza di Istituto di Pagamento o di Istituto di Moneta Elettronica. Nell’ambito della nostra ordinaria attività istituzionale seguiamo l’attività delle imprese Fintech e le principali iniziative in corso. Da oltre due anni è attivo un tavolo dedicato alla tecnologia blockchain, il meccanismo di funzionamento alla base delle monete digitali. Il convegno organizzato lo scorso anno su questo tema, a cui hanno partecipato rappresentanti del settore finanziario e tecnologico, è un esempio del nostro impegno sul tema dell’innovazione finanziaria.
In vista di iniziative sul tema Fintech coordinate a livello europeo, le autorità di vigilanza possono promuovere l’innovazione tecnologica nel settore finanziario svolgendo un ruolo di supporto dei nuovi operatori. Va valutata l’opportunità di un intervento legislativo per disciplinare espressamente questa forma di supporto, così che il dialogo tra operatori e autorità possa avvenire in una cornice normativa chiara e certa, anche in presenza di servizi che non ricadono nel perimetro delle attività regolamentate.
Abbiamo attivato stamani il nostro innovation hub, denominato Canale Fintech. Si tratta di uno spazio sul nostro sito web dedicato a queste tematiche. Esso intende favorire il confronto con gli operatori di mercato, rendendo disponibile un percorso facilmente accessibile e un contesto proattivo. Canale Fintech rappresenta il punto di contatto dell’Istituto per indirizzare le imprese che intendono realizzare progetti industriali innovativi, svolgendo un esame delle proposte presentate e valutando gli aspetti di competenza dell’Istituto, fornendo una specifica risposta a ciascuna istanza degli operatori.
Canale Fintech potrà contribuire a creare un contesto in grado di favorire la scelta dell’Italia quale luogo di insediamento di aziende innovative; si tratta di un obiettivo che richiede uno stretto coordinamento tra tutte le autorità nazionali in campo finanziario. In questa direzione vanno le iniziative promosse dalla Banca d’Italia al fine di migliorare il dialogo con gli operatori interessati a prestare servizi bancari e finanziari in Italia; stiamo per
pubblicare sul nostro sito Internet linee guida, sotto forma di Frequently Asked Questions (in italiano e in inglese) in materia di accesso al mercato. L’obiettivo è quello di facilitare gli operatori – compresi quelli Fintech – che intendono chiedere alla Banca d’Italia l’autorizzazione per l’esercizio di attività riservate.
CONCLUSIONI
Le Fintech, l’innovazione in campo finanziario rappresentano un’opportunità per l’intera economia: per i consumatori, che potranno ottenere servizi di alta qualità a basso costo; per le imprese, che potranno innalzare la produttività integrando i propri sistemi gestionali con servizi bancari e di pagamento più efficienti; per gli stessi intermediari tradizionali, che attraverso il ricorso alla tecnologia potranno accrescere l’efficienza e offrire prodotti digitali innovativi. L’attività delle imprese Fintech può inoltre contribuire allo sviluppo del credito non bancario, colmando così una grave lacuna del nostro mercato dei capitali. Le istituzioni pubbliche hanno il compito, non agevole, di adeguare il sistema normativo alla trasformazione tecnologica in atto continuando, nel contempo, a garantire la stabilità del sistema e la tutela della clientela. È necessario interrogarsi sulle scelte regolamentari. Il futuro assetto del settore dei servizi creditizi e finanziari dipenderà dalle forze di mercato, dalle preferenze dei consumatori, dalla capacità degli intermediari finanziari di selezionare gli investimenti migliori, ma anche dalla adeguatezza del sistema normativo e regolamentare. La discussione odierna offre un contributo alla crescita e al progresso del sistema economico e finanziario dell’Italia.
IL TESTO INTEGRALE DELL’AUDIZIONE DI FABIO PANETTA PUO’ ESSERE CONSULTATO A QUESTO LINK
