Il dibattito che si svolge in Europa e in Italia sulle scelte di politica economica e monetaria nascondo la verità. La decisione di attuare all’inizio degli anni ’80 una politica di privatizzazione della politica monetaria, in Europa tramite lo SME e poi l’euro, è stata una grave decisione politica.
Oggi leggiamo di un Romano Prodi che accusa la Mediobanca di Cuccia di aver “messo l’Italia nel freezer, per difendere il sistema”. Mediobanca «ha reso il Paese immobile – spiega Prodi – proprio quando si preparavano le carte per il cambiamento futuro». Ma forse Prodi ha dimenticato alcuni passaggi della storia italiana? No, non è possibile perché lui c’era e la sua memoria è proverbiale. E allora? Il compianto Padoa Schioppa non può più testimoniare ma il presidente Giorgio Napolitano c’era e firmò il decreto di “divorzio” tra il Tesoro e la Banca d’Italia nel 1998. Anche Cuccia non può più dirci la sua. Neppure Enrico Berlinguer ci può più spiegare per quale strategia o calcolo scelse che il PCI accettasse lo SME.
La decisione fu politica ma mascherata da tecnicismi economici che promettevano grandi vantaggi per tutti: crescita, occupazione, sviluppo, pace, prosperità.
Dopo la disfatta americana in Vietnam e lo shock petrolifero, la dottrina di sicurezza americana (Kissinger) formulò un piano di trasformazione dell’Occidente che si basava sulle teorie finanziarie e monetariste di Chicago. Reagan e Thatcher ne furono gli interpreti internazionali. In Italia, tutto iniziò con una lettera dell’allora ministro del Tesoro, Beniamino Andreatta, al governatore di Bankitalia, Carlo Azeglio Ciampi, nel 1981.
Da allora, questo è vero, la storia non è più stata la stessa. Il potere d’acquisto è crollato, la disoccupazione è cresciuta, il debito pubblico avanza inesorabile, il credito bancario è scomparso, l’Europa, usata come scudo per giustificare la scelta politica di allora, è ormai odiata dalla maggioranza dei cittadini. Non c’è che dire: “guardare lontano” è stato un ottimo risultato!
Per cercare di capire che la scelta politica degli anni ’80 fu scellerata, e probabilmente non completamente indipendente, si deve riaprire il dibattito su quegli anni. Su chi fece e decise che cosa e perché o per conto di chi.
Finora la “politica della paura” è riuscita a imporsi ma i pesci in barile non se li compra più nessuno!
Ovviamente, in un blog non si può entrare nei dettagli. Tuttavia, qui di seguito forniamo la riproduzione di un testo del 2011 che, attribuito a Mario Draghi, fu presentato al club di pensatori Astrid, vicino a Enrico Letta. Segue, poi, una sinopsi sulle banche centrali che permette di capire alcuni fondamentali di chi tira le fila delle pene che i popoli europei stanno patendo in nome dell’Europa dell’euro.
DOCUMENTO (15 febbraio 2011)
L’autonomia della politica monetaria
Una riflessione a trent’anni dalla lettera del Ministro Andreatta al Governatore Ciampi che avviò il “divorzio” tra il Ministero del Tesoro e la Banca d’Italia
Il 12 febbraio 1981, trenta anni fa, il Ministro del Tesoro Beniamino Andreatta
scrive al Governatore della Banca d’Italia Carlo Azeglio Ciampi la lettera che avvia il
cosiddetto “divorzio” tra le due istituzioni. La politica monetaria in Italia cambia corso.
Il contesto
All’inizio degli anni Ottanta il quadro macroeconomico internazionale sta
rapidamente cambiando. Il secondo shock petrolifero ha causato in tutti i paesi sviluppati una nuova fiammata inflazionistica. I guasti e i pericoli di un’alta inflazione sono tornati all’attenzione delle opinioni pubbliche. Si ravviva il dibattito intorno alla natura e allo status istituzionale delle banche centrali: quanto è importante la loro indipendenza funzionale (instrument independence)? Quanto è importante che esse fissino la stabilità dei prezzi come obiettivo prevalente?
Negli Stati Uniti Paul Volcker, succeduto nel 1979 ad Arthur Burns come chairman del Board of Governors del Sistema della Riserva federale, imprime subito un radicale cambio di rotta alla gestione monetaria, con l’obiettivo esplicito di “taking on inflation”. In tutti i principali paesi avanzati le politiche monetarie si fanno restrittive.
In Italia, l’inflazione supera il 20 per cento nel 1980. Il meccanismo di indicizzazione dei salari ai prezzi, introdotto dall’accordo del 1975 tra Confindustria e sindacati confederali, amplifica a dismisura l’impatto degli shock provenienti dai prezzi internazionali. Gli squilibri di fondo della finanza pubblica accumulati nel decennio
precedente continuano ad aggravarsi: il fabbisogno del settore statale raggiunge l’11 per cento del prodotto.
Nel nostro paese il concetto di indipendenza della Banca centrale è in quegli
anni debole, sfumato. La riflessione degli economisti italiani sul ruolo della moneta, con poche significative eccezioni, è limitata; essa si concentra piuttosto sui temi dello sviluppo, dell’industrializzazione, del conflitto sociale e distributivo. Il governatore Baffi è giunto a dolersi esplicitamente dell’assenza di un chiaro obiettivo di tutela della stabilità dei prezzi che sia affidato alla Banca d’Italia dalla legge, come accade alle banche centrali di altri paesi, in primis la Bundesbank.
Benché goda di riconosciuta autorevolezza, la Banca d’Italia ha in quel tempo
scarsa autonomia nel controllo della base monetaria e nella fissazione dei tassi di interesse a breve termine; il contrasto dell’inflazione e la difesa del tasso di cambio ne sono resi difficoltosi; i tassi di interesse reali sono da tempo negativi. In occasione della riforma del mercato dei Bot nel 1975 la Banca si è impegnata ad acquistare alle aste tutti i titoli non collocati presso il pubblico, finanziando quindi gli ampi disavanzi del Tesoro con emissione di base monetaria. Non solo: il Tesoro può attingere a un’apertura di credito di conto corrente presso la Banca per il 14 per cento delle spese iscritte in bilancio; detiene il potere formale di modificare il tasso di sconto (sia pure su proposta del governatore).
In queste condizioni l’adesione italiana al Sistema monetario europeo, in vigore
dal marzo del 1979 e di cui Andreatta è stato uno dei principali propugnatori, rischia di decadere ad “atto velleitario”, per la difficoltà di rendere le politiche economiche interne coerenti con quel vincolo. Un forte riallineamento delle parità centrali nello SME, che avrebbe gettato benzina sul fuoco dell’inflazione, viene sventato nel 1980 grazie a una restrizione monetaria assai controversa nel dibattito pubblico; non può essere evitato nel marzo del 1981.
In Banca d’Italia si fa strada in quegli anni una convinzione, espressa dal governatore Ciampi in un noto passaggio delle Considerazioni Finali lette nel maggio 1981.
La convinzione è che il ritorno a una moneta stabile richieda una “costituzione monetaria”, fondata sui tre pilastri della i) indipendenza del potere di creare moneta da chi determina la spesa pubblica, di ii) procedure di spesa rispettose del vincolo di bilancio, di iii) una dinamica salariale coerente con la stabilità dei prezzi.
Una idea del genere, oggi sedimentata nella cultura economica generale, è coltivata negli anni Settanta solo da pochi economisti. Già alla fine di gennaio 1976, nei giorni concitati di una crisi della lira che porta alla chiusura del mercato italiano dei cambi,
durante uno scambio di opinioni con i vertici della Banca d’Italia il Prof. Andreatta esprime il parere che occorra “una ferma dichiarazione di indipendenza della banca centrale dal Tesoro”, in modo che essa sia messa in grado di dichiarare un suo obiettivo di espansione della moneta di fronte alle drammatiche difficoltà dell’economia italiana, prefigura già allora un’idea che riprenderà da Ministro del Tesoro: che la funzione della Banca d’Italia come banca del Tesoro non debba interferire con quella di regolatore della liquidità monetaria.
Lo scambio di lettere e l’avvio del “divorzio”
Quando Beniamino Andreatta assume la responsabilità del ministero del Tesoro,
nell’ottobre 1980, la spirale prezzi-salari è avviata. Va, nelle parole del ministro, “cambiato il regime della politica economica”. Ma il clima politico non è favorevole: la stessa compagine di governo è “ossessionata dall’ideologia della crescita a ogni costo, sostenuta da bassi tassi di interesse reali e da un cambio debole”. La decisione di “cambiare regime” non viene pertanto sottoposta al Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio per un’approvazione formale; assume la forma di un semplice scambio di lettere fra ministro e governatore; a consentirlo, secondo i legali del ministero, è il fatto che la revisione delle disposizioni date alla Banca d’Italia rientra nella competenza esclusiva del ministro.
Con la sua lettera, il ministro chiede il “parere” del governatore sull’ipotesi di
una modifica del regime esistente, con l’obiettivo esplicito di porre rimedio all’insufficiente autonomia della Banca nei confronti del Tesoro. Il governatore, nella sua risposta, concorda sulla necessità che la Banca risponda unicamente a obiettivi di politica monetaria nel regolare il finanziamento al Tesoro; prefigura inoltre, per il futuro, l’intenzione della Banca di procedere alla predisposizione e alla comunicazione al mercato di obiettivi quantitativi di crescita della base monetaria, passo decisivo verso un cambiamento di strategia monetaria.
È divorzio, consensuale.
Il nuovo regime viene avviato nel luglio del 1981. La riforma non è completa: alle aste dei Bot il Tesoro continuerà a fissare un tetto massimo ai rendimenti (il “tasso base”) fino al 1988-89; fino al 1994 la Banca d’Italia continuerà a intervenire discrezionalmente in asta e fino a quell’anno rimarrà anche in essere il finanziamento
automatico del Tesoro tramite il conto corrente presso la Banca.
Nonostante questi evidenti limiti, il nuovo regime ha effetti di grande portata.
Un test importante giunge alla fine del 1982. Il fabbisogno del Tesoro stenta a trovare
copertura sul mercato; occorrerebbe far salire i tassi base, il Tesoro nicchia; la Banca non acquista in asta i titoli di Stato non collocati e costringe il Governo a investire della questione il Parlamento, facendosi approvare un’anticipazione straordinaria della Banca.
Dopo il “divorzio” i tassi di interesse reali tornano stabilmente su livelli,
positivi, compatibili con il progressivo rientro dell’inflazione e con la permanenza nello SME; il fabbisogno pubblico viene finanziato pressoché per intero sul mercato senza creazione di base monetaria; inizia da parte della Banca d’Italia la pratica di annunciare obiettivi di espansione della moneta.
Una decisione politica
La decisione di Andreatta e Ciampi, pur rivestita di panni “tecnici”, ha forti
effetti politici di lungo periodo. Il ministro e il governatore ne sono consapevoli. Nelle stesse parole di Andreatta, il divorzio nasce come “congiura aperta” tra i due, nel presupposto che a cose fatte, sia poi troppo costoso tornare indietro.
Una volta compiuto il “fatto”, le reazioni sono ostili. Gli scettici ritengono la
misura destinata a vita breve. Sono contrari ampi settori della maggioranza di governo, dell’opposizione, del sistema bancario, tutti timorosi del rialzo dei tassi di interesse reali.
Viene agitato lo spettro della deindustrializzazione del Paese. Ma la riconquista
dell’autonomia da parte della banca centrale si rivela duratura; permette di riportare la crescita dei prezzi sotto controllo senza soffocare l’apparato industriale, come sarà più avanti rivendicato da Ciampi10. Tra il 1980 e il 1987 l’inflazione cade da oltre il 21 per cento a meno del 5; il prodotto interno lordo torna a crescere del 3 per cento l’anno, in media, fra il 1984 e il 1988.
Il “divorzio” apre una stagione di grandi cambiamenti nella gestione degli strumenti di politica monetaria, in direzione di una piena indipendenza funzionale della banca centrale e di un più efficiente funzionamento dei mercati finanziari; vengono tra l’altro abbandonati i controlli amministrativi sul credito. La riduzione dell’inflazione prosegue negli anni Novanta, passaggio essenziale per consentire la nostra tempestiva partecipazione all’Unione Economica e Monetaria in Europa.
Gli effetti del “divorzio” sulla politica di bilancio non sono invece quelli sperati.
Chi si è augurato che un atteggiamento non accomodante della banca centrale nel finanziare con moneta il disavanzo induca comportamenti di spesa più responsabili resta deluso. Manca una modifica radicale delle procedure e delle prassi, elemento essenziale della nuova costituzione monetaria invocata da Ciampi. Dopo dieci anni dal divorzio il fabbisogno annuo del settore statale si colloca ancora tra il 10 e l’11 per cento del Pil; il rapporto tra debito pubblico e prodotto supera il 120 per cento del prodotto nel 1994.
Per un miglioramento sostanziale della finanza pubblica si devono attendere gli
anni Novanta e la corsa affannosa a rientrare nei criteri per l’ammissione all’area nell’euro con il primo gruppo di paesi. Come ha sostenuto alla fine degli anni Ottanta Tommaso Padoa-Schioppa, la gestione responsabile della moneta è essenziale, ma da sola non basta a curare tutti i mali di un’economia con la finanza pubblica in disordine; la scelta per la stabilità appartiene alla società nel suo complesso, non alla sola banca centrale.
L’eredità di quegli anni
Le idee che hanno portato alla unificazione monetaria d’Europa, che ne sono
oggi il fondamento, si sono affermate in tutti i paesi avanzati all’inizio degli anni Ottanta: indipendenza delle banche centrali, obiettivo di assicurare la stabilità dei prezzi, divieto di finanziamento monetario dei disavanzi pubblici. Andreatta e Ciampi hanno colto e applicato quelle idee con straordinaria tempestività.
Conviene sempre rammentare quanto a fondo la moneta comune europea abbia
piantato il seme della stabilità monetaria nei nostri paesi. La credibilità della politica
monetaria, che l’Eurosistema ha ereditato dalle migliori tradizioni delle banche centrali partecipanti, ha rafforzato la resistenza delle economie dei paesi dell’area di fronte a shock avversi.
Durante l’ultima crisi l’ancoraggio delle aspettative d’inflazione nell’area
dell’euro ha concesso un ampio spazio di manovra alla politica monetaria, per garantire il funzionamento dei mercati, per sostenere il credito ed evitare il tracollo dell’economia. I tassi di mercato monetario sono scesi su valori senza precedenti, vicini allo zero, sono state adottate misure eccezionali di creazione di liquidità, senza muovere le aspettative di inflazione nel medio-lungo termine. Non si è ripetuto lo stop and go di politica monetaria tipico degli anni Settanta.
La credibilità che abbiamo raggiunto va salvaguardata, mantenendo alta la
guardia.
È un insegnamento dell’esperienza degli anni Ottanta anche il principio,
irrinunciabile per la costruzione europea, che politiche fiscali sostenibili sono fondamento essenziale di una unione monetaria. A questo intendeva rispondere il Patto di Stabilità e Crescita. Tuttavia, si è a volte preferito piegare le regole anziché aggiustare le politiche, annacquando il Patto o violandone lettera e spirito. Molti paesi membri hanno affrontato la crisi globale con livelli già elevati del debito pubblico. I problemi di finanza pubblica avevano origine anche da squilibri strutturali, a cui era stata prestata un’attenzione insufficiente.
Oggi come negli anni Ottanta, la politica monetaria non può essere considerata
un rimedio alla irresponsabilità di altre politiche.
La costruzione europea deve essere resa ancora più resistente. Le istituzioni
europee stanno lavorando nella giusta direzione, sui tre fronti dove i progressi sono più necessari: regole di coordinamento fiscale più stringenti e meno soggette a discrezionalità nell’applicazione; un meccanismo di sorveglianza macroeconomica tra i paesi dell’area che consenta gli interventi strutturali necessari a rimuovere gli squilibri e a promuovere la crescita; meccanismi robusti di gestione delle crisi e di supporto finanziario, nell’ambito di una chiara condizionalità. È possibile, è necessario completare la costruzione europea guardando avanti.
Trenta anni fa, nel nostro paese, Andreatta e Ciampi seppero guardare avanti, e
lontano.
Fonte: http://www.astrid-online.it/Economia-e/Studi–ric/Draghi_AREL_15_02_11.pdf
SINOPSI DELLE BANCHE CENTRALI
ITALIA
La Banca d’Italia fu creata da tre banchieri privati nel 1865 e poi autorizzata con legge nel 1893. Essa diventò un istituto di diritto pubblico con una legge del 1936 che escluse i privati dalla partecipazione al suo capitale.
Dal Dizionario di Diritto Amministrativo (Guarino, 1978) si legge che la Banca d’Italia ha “il compito di regolare la circolazione monetaria ed il fabbisogno creditizio dell’economia nazionale. Nell’esercizio di tale funzione la Banca persegue il fine di salvaguardare la stabilità del potere d’acquisto della moneta, in modo che siano assicurati, entro i limiti della compatibilità delle diverse esigenze, un elevato livello di occupazione ed un adeguato saggio di sviluppo del reddito nazionale. Inoltre, alla Banca sono attribuiti compiti generali di direzione e vigilanza sul sistema bancario e creditizio. […] L’estensione che ha raggiunto l’intervento dello Stato in campo economico e sociale ha determinato un’incidenza sempre maggiore del Tesoro volta a reperire i mezzi finanziari necessari a colmare il deficit tra le entrate e le spese dello Stato”.
Il d.lgs 10 marzo 1998 n. 43 sottrasse la Banca d’Italia dalla gestione da parte del governo italiano, sancendo l’appartenenza della stessa al sistema europeo delle banche centrali (SEBC). Da questa data quindi la quantità di moneta circolante viene decisa in autonomia dalla Banca centrale. Solo nel 2005, il governatore Antonio Fazio, decise di rendere note ufficialmente le quote di partecipazione al capitale della Banca d’Italia: il 94,33% di proprietà di banche e assicurazioni private, e il 5,66% di enti pubblici (INPS e INAIL).
Il 13 giugno 1999 il Senato della Repubblica, nel corso della XIII Legislatura discusse il disegno di legge n. 4083 “Norme sulla proprietà della Banca d’Italia e sui criteri di nomina del Consiglio superiore della Banca d’Italia”. Tale disegno di legge prevedeva di far acquisire dallo Stato tutte le azioni dell’istituto, ma non venne mai approvato.
Il 19 dicembre 2005, dopo intense campagne di stampa e critiche al suo operato nell’ambito dello scandalo di “Bancopoli”, il governatore Antonio Fazio si dimise. Pochi giorni dopo, fu nominato al suo posto Mario Draghi, che si insediò il 16 gennaio 2006.
Lo Statuto della Banca d’Italia fu modificato con il D.P.R. del 12 dicembre 2006, firmato dal presidente del Consiglio Romano Prodi, dal presidente della Repubblica Giorgio Napolitano e dal ministro dell’Economia Tommaso Padoa Schioppa, che abrogò il vincolo del controllo pubblico sulla Banca d’Italia, e sui soggetti che possono possedere delle quote, la cui titolarità resta disciplinata dalla legge. Tuttavia, non sono in vigore norme che disciplinano i soggetti ammessi alla partecipazione del capitale della Banca d’Italia.
GERMANIA
La Deutsches Bundesbank è la banca centrale dello Stato federale della Germania. La storia delle due Guerre Mondiali ha notevolmente influito sulla struttura e sugli obiettivi della Bundesbank che fu creata nel 1957, in sostituzione della Banca degli Stati Tedeschi (1948) che a sua volta aveva sostituito la banca statale della Germania (Reichsbank) dichiarata fallita. Il modello della Bundesbank fu mutuato da quello della Federal Reserve statunitense e le fu attribuita un’assoluta indipendenza dallo Stato tedesco. Infatti, nel 2012 gli azionisti della Banca erano per il 75% investitori istituzionali (banche) e per il 25% privati. Diversamente dalla FED, lo statuto della Banca prevede che non è prestatore di ultima istanza, non è responsabile per il mantenimento della stabilità finanziaria, e non può prestare credito al settore pubblico. Dal 2001, le funzioni di politica monetaria sono state cedute alla Banca Centrale Europea (BCE). Invece, la Banca mantiene la responsabilità di supervisore del sistema bancario e del rispetto dei limiti della massa monetaria rispetto alle riserve (in chiave anti inflattiva).
BANCA CENTRALE EUROPEA
La Banca Centrale Europea (BCE) è stata istituita in base al Trattato sull’Unione europea e allo “statuto del sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea”, il 1º giugno 1998. Essa ha iniziato ad essere funzionale dal 1º gennaio 1999, quando tutte le funzioni di politica monetaria e del tasso di cambio delle allora undici banche centrali nazionali sono state trasferite alla BCE. Nella stessa data sono stati sanciti irrevocabilmente i tassi di conversione delle monete nazionali rispetto all’euro. Inoltre, ai sensi del diritto pubblico internazionale, la Banca ha propria personalità giuridica autonoma.
Scopo principale della BCE è quello di mantenere sotto controllo l’andamento dei prezzi mantenendo il potere d’acquisto nell’area dell’euro. La BCE esercita, infatti, il controllo dell’inflazione nell'”area dell’euro” badando a contenere, tramite opportune politiche monetarie (controllando la base monetaria o fissando i tassi di interesse a breve), il tasso di inflazione di medio periodo a un livello inferiore (ma tuttavia prossimo) al 2%.
Un ruolo analogo di contenimento dell’inflazione è svolto negli USA dalla Federal Reserve che però, a differenza della BCE, deve contemporaneamente perseguire l’obiettivo politico del pieno impiego.
La BCE non è prestatore di ultima istanza. Tuttavia, dopo le crisi dell’eurozona, dal 2010 la BCE ha modificato il suo orientamento attraverso un complesso sistema che le permette di intervenire con operazioni sul mercato secondario obbligazionario dei titoli emessi dai paesi membri. Tuttavia, sia la complessità che gli oneri di tale sistema non hanno incontrato il favore dei paesi in difficoltà.
L’azionariato della BCE è composto per quote delle banche centrali della zona euro (i primi tre paesi senza deroga sono: Germania 18.9%; Francia 14.2%; Italia 12.5%) e da alcune banche centrali di paesi ‘con deroga’ non aderenti all’euro, tra cui il Regno Unito con il 14.5%. Il capitale interamente versato costituisce la riserva di cambio per un valore di 40 miliardi di euro, ripartito al 15% in oro e all’85% in Yen e dollari americani.
REGNO UNITO
A titolo di esempio, vale la pena richiamare che, diversamente dall’Italia, la Banca d’Inghilterra (BoE) è la banca centrale del governo britannico. Costituita nel 1646 come banca privata fu nazionalizzata nel 1946 e dal 1998 è un ente pubblico indipendente la cui proprietà è interamente posseduta dal Ministero del Tesoro britannico rappresentato dal Treasury Solicitor. Tra le responsabilità della BoE figurano il mantenimento della stabilità dei prezzi e il sostegno alle politiche economiche del governo, che sono orientate alla promozione della crescita economica. Quindi la BoE può agire in qualità di prestatore di ultima istanza, cioè può intervenire con operazioni sul mercato primario e secondario dei titoli obbligazionari del Regno Unito, privati e pubblici.
STATI UNITI D’AMERICA
La Federal Reserve (FED) degli USA fu creata dal Congresso nel 1913 per mettere fine al disordine monetario che derivava dalle emissioni di valuta dei vari Stati membri. Gli obiettivi che il Congresso attribuì alla FED sono tutt’ora in vigore: massimo impiego; stabilità dei prezzi; tassi di interesse moderati sul lungo termine. Sebbene la FED si consideri una banca centrale indipendente, la nomina del suo presidente e vicepresidente spetta al presidente degli USA e deve essere confermata dal Senato. Da un lato la FED ha la prerogativa della politica monetaria, ma dall’altro il Dipartimento del Tesoro dell’amministrazione USA ha ancora la prerogativa del conio, ovvero può decidere sulla massa di moneta circolante. La FED può agire in qualità di prestatore di ultima istanza, cioè può intervenire con operazioni sul mercato primario e secondario dei titoli obbligazionari americani, privati e pubblici. Nonostante il nome, la FED è una società interamente privata che è posseduta da banche e consorzi bancari statunitensi, ma anche britannici e israeliani.
