Pubblichiamo un estratto tratto dal libro "La presidenza più lunga" (il Mulino), che sarà presentato a Roma giovedì 7 luglio

L’intrecciarsi della crisi di governo con la scadenza del mandato di Napolitano. La nomina di un comitato di saggi: un ponte verso l’elezione del nuovo presidente prima della soluzione della crisi.

Il 30 marzo 2013 la situazione era dunque di stallo totale e certo non risolvibile attraverso i consueti strumenti di risoluzione delle crisi. Un supplemento di consultazioni era stato già esperito. L’attribuzione di un mandato esplorativo o di un ulteriore preincarico non avrebbe aggiunto alcun elemento di novità rispetto alla situazione già accertata. Inoltre, essendo operativo il regime di semestre bianco, anche l’arma dello scioglimento risultava inutilizzabile. Sulla stampa si riferiva di eventuali dimissioni di Napolitano, il cui mandato sarebbe terminato il 14 maggio, al fine di anticipare la convocazione del parlamento in seduta comune ed eleggere quanto prima un nuovo presidente che avrebbe potuto affrontare la situazione nella pienezza dei suoi poteri.

Ciò che rendeva unica la problematicità della situazione era l’accavallarsi di due procedimenti, quello di formazione del governo, che appariva al momento senza sbocco, e quello di elezione del nuovo capo dello Stato. È interessante ricordare che in un articolo apparso su “Repubblica” del 30 marzo, a firma di Francesco Bei, si riportava l’idea di Pier Ferdinando Casini, espressa già da due giorni, di ribaltare la sequenza, di partire dall’elezione del presidente e trovare subito una maggioranza che lo eleggesse. Bei chiudeva l’articolo affermando: “A tutti è chiaro che la maggioranza che eleggerà il nuovo capo dello Stato sarà probabilmente anche la maggioranza che formerà il nuovo governo. E chi meglio di Napolitano potrà condurre in porto l’operazione Grande Coalizione?”. In sostanza, nonostante la manifestata indisponibilità del presidente a un secondo mandato, si prefigurava l’esito complessivo del puzzle istituzionale: rielezione di Napolitano e formazione di un governo di larghe intese. Non è possibile dire se si trattava di una profetica intuizione del giornalista o il preannuncio di un disegno politico ancora sotto traccia.

Lo stesso giorno 30 marzo una dichiarazione del capo dello Stato dava una svolta alla situazione. Dopo aver illustrato le difficoltà per la formazione del governo, rispetto alla quale riteneva di aver assai limitate possibilità di ulteriore iniziativa, e dopo aver ricordato l’imminenza dell’elezione del suo successore, egli dichiarava di poter “fino all’ultimo giorno concorrere almeno a creare condizioni più favorevoli allo scopo di sbloccare una situazione politica irrigidita tra posizioni inconciliabili”. Niente dimissioni dunque. Il che poteva essere prevedibile. La novità era costituita dal modo con cui Napolitano decideva di operare riguardo alla crisi governativa “nella prospettiva ormai ravvicinata dell’elezione del nuovo capo dello Stato”. Egli procedeva alla nomina di due gruppi di cinque “personalità tra loro diverse per collocazione e per competenze” (che giornalisticamente verranno definiti “saggi”) con il compito “di formulare – su essenziali temi di carattere istituzionale e di carattere economico-sociale ed europeo – precise proposte programmatiche” che potessero “divenire in varie forme oggetto di condivisione da parte delle forze politiche”. La predisposizione, cioè, di materiale utile anche per il nuovo presidente nella pienezza dei suoi poteri.

Era un’iniziativa che non aveva precedenti nella storia delle crisi di governo e che coglieva tutti di sorpresa. Si parlava di “singolare trovata”, di “scelta eccentrica”, di “procedimento irrituale”. Per cercare di far rientrare il tutto in categorie già conosciute nelle procedure di soluzione delle crisi si delineava “una sorta di mandato esplorativo collettivo” [Caravita 2013, 47], ma a questa qualificazione si è ribattuto [Olivetti 2015, 2269; Scaccia 2015, 47] che funzione del mandato esplorativo è quella di verificare la possibilità di un accordo programmatico tra le forze politiche ed, eventualmente, di individuare la personalità cui affidare l’incarico di formare il governo. Altri erano invece i compiti del comitato di saggi. Non sono poi mancate critiche severe. Nell’iniziativa si è vista una problematica sospensione del procedimento di formazione del governo e una vera e propria rinuncia all’esercizio di una competenza costituzionalmente obbligatoria. Un comportamento che impediva al parlamento di esprimersi su un qualsivoglia governo nominato dal presidente e, quindi, astrattamente idoneo a legittimare un conflitto di attribuzione per menomazione delle prerogative del parlamento [Olivetti 2015, 2268]. Ma il presidente veniva criticato anche perché con la sua iniziativa aveva scelto di entrare nel campo delle opzioni programmatiche in contrasto con il modello di regime parlamentare classico proprio della nostra Costituzione [ibidem]. Sulla stessa lunghezza d’onda della critica a un esorbitare del presidente nella formazione dell’indirizzo politico, si è anche sostenuto che Napolitano avesse accentrato al Quirinale una funzione di attiva partecipazione all’elaborazione del programma politico del futuro governo affidando ai “suoi” saggi un’attività organizzatoria propria ed esclusiva del presidente del Consiglio incaricato. Che avesse finito per incaricare se stesso, contribuendo in ultima analisi a delegittimare il parlamento e i partiti [Scaccia 2015, 47-48].

A nostro avviso, guardare all’iniziativa dei saggi con le lenti con le quali i costituzionalisti sono abituati a osservare la normale dinamica delle crisi di governo non conduce ad alcun esito utile. Coglieva nel segno invece l’opinione secondo la quale l’iniziativa di Napolitano rappresentava una “soluzione inedita” perché “inedite” erano le condizioni di blocco che si erano verificate [Cheli 2013]. Volendo ragionare con le categorie dei giuristi anglosassoni, potremmo dire che Napolitano non ha operato alcun sovvertimento dei precedenti in materia di formazione del governo, trattandosi semmai di un case of first impression, ossia di una fattispecie nuova. Mai, infatti, un presidente della Repubblica in regime di semestre bianco era stato chiamato a risolvere una crisi di governo in presenza di una situazione di hung Parliament paragonabile a quella dei primi mesi della XVII legislatura.

Il nodo centrale del groviglio era la coincidenza della crisi di governo e dell’elezione presidenziale. Al punto in cui era giunto il percorso per la formazione del nuovo governo era chiaro che esso non si sarebbe concluso se non dopo l’elezione del nuovo capo dello Stato. Bisognava far trascorrere qualche giorno e nuove consultazioni, mandati esplorativi o preincarichi, o ancor peggio l’invio alle camere di un governo destinato a non ottenere la fiducia iniziale, avrebbero solo incancrenito la situazione non certo ridato forza a parlamento e partiti, che avevano dimostrato di non offrire al presidente alcuna via d’uscita dal tortuoso sentiero della crisi. Quanto al condizionamento dell’indirizzo programmatico del futuro governo si deve tener conto del “carattere assolutamente informale e del fine puramente ricognitivo” dell’iniziativa, chiariti in una nota del Quirinale del 1° aprile. La verità è che si trattava di prendere tempo fino all’elezione presidenziale non esasperando i rapporti tra le forze politiche. Un’attività di studio era un modo elegante e probabilmente utile per farlo, considerato anche che alcune delle indicazioni del documento conclusivo sarebbe state poi riprese nel dibattito politico successivo.

Si può anche sostenere che Napolitano, impossibilitato a risolvere la crisi, avrebbe potuto dimettersi per rendere più celere l’entrata in carica di un presidente che potesse affrontare la crisi nella pienezza dei poteri. Si trattava però, a nostro giudizio, di un’ipotesi che avrebbe aggravato anziché sciolto il groviglio istituzionale e fornito sul piano internazionale un’immagine di precarietà del nostro Paese. Per un verso, a un governo dimissionario si sarebbe aggiunto al vertice delle istituzioni un organo per sua natura temporaneo come il supplente del capo dello Stato. Per altro verso, l’anticipazione della convocazione del parlamento in seduta comune non sarebbe risultata apprezzabile alla luce del successivo svolgersi degli avvenimenti. Se Napolitano si fosse dimesso il 30 marzo anziché nominare i due comitati di saggi, a norma dell’art. 86 Cost., il presidente della Camera avrebbe dovuto indire l’elezione del nuovo presidente della Repubblica entro 15 giorni. Nei due casi precedenti delle dimissioni di Segni e Cossiga questo termine era stato utilizzato per intero e così sarebbe probabilmente accaduto nuovamente perché bisognava dare tempo ai consigli regionali di eleggere i delegati delle regioni. Giorno più, giorno meno si sarebbe arrivati a metà aprile.

Pur non essendovi state le dimissioni, si giunse comunque a un risultato analogo. Infatti, in base all’art. 85 Cost., il presidente della Camera deve convocare il parlamento in seduta comune 30 giorni prima della scadenza del mandato presidenziale. Questo termine è riferito, secondo un’univoca interpretazione, alla diramazione della convocazione, non all’effettiva riunione del collegio elettorale. Poiché il mandato di Napolitano sarebbe terminato il 14 maggio, si sarebbe arrivati a metà aprile e, per concedere il tempo necessario alle attività organizzatorie, l’effettiva riunione sarebbe slittata verso la fine del mese. Ma il 3 aprile un comunicato stampa della presidente della Camera Boldrini informava che la convocazione ufficiale sarebbe stata diramata il giorno 15 nel rispetto dell’art. 85 Cost., e contestualmente, tuttavia, si dava notizia che, su invito del presidente della Repubblica e sentito il presidente del Senato, la seduta avrebbe potuto “avere luogo già a partire da giovedì 18 aprile, confidando che gli adempimenti relativi alla designazione da parte delle regioni dei propri delegati” si svolgessero “con la massima tempestività”. E in effetti, la convocazione apparve nella Gazzetta ufficiale del 15 per il 18. Con il comunicato del presidente della Camera, una sorta di “convocazione informale” dell’assemblea dei grandi elettori, Napolitano faceva sì che i tempi per l’elezione del suo successore non fossero dilazionati rispetto all’ipotesi delle sue dimissioni e si potesse poi riprendere il percorso per la soluzione della crisi di governo.

Questa analisi della tempistica, toglie peso a un’altra critica collegata alla nomina dei saggi e cioè che essa conduceva in realtà a prolungare indebitamente i poteri di direzione politica di un governo dimissionario [Ruggeri 2013]. Come si è visto, l’attività dei saggi si è svolta nell’arco temporale necessario per convocare nei tempi più rapidi il parlamento in seduta comune e giungere all’elezione del nuovo presidente, ormai considerata il punto di svolta per risolvere poi la crisi di governo. D’altra parte, la storia repubblicana non manca di precedenti di non breve permanenza in carica di governi dimissionari. Tra le dimissioni di Monti, il 21 dicembre 2012, e la nomina del governo Letta, il 28 aprile 2013, sono trascorsi 127 giorni. Un record. Tuttavia se si guarda indietro ci si accorge che esso batte di soli 2 giorni la durata della crisi del governo Dini, 125 giorni, e di 6 quella del I governo Andreotti, 121 giorni. A lungo si sono protratte anche la crisi del VI governo Fanfani, 91 giorni, e quella del V governo Moro, 90 giorni (i dati sono tratti da Calandra [1996]). In tutti questi casi alla crisi di governo erano seguite le elezioni politiche. Il che dimostra che se poi dal risultato elettorale non emerge una soluzione chiara, l’esecutivo dimissionario è destinato a durare in carica per un tempo non breve.

Il dato evidente, almeno a parere di chi scrive, è che dalla crisi governativa si sarebbe potuto uscire con l’avventurosa presentazione alle camere di un governo Bersani che riuscisse a conquistare i voti mancanti sulla carta al Senato oppure con un governo di grande coalizione, l’opzione che di fatto sarebbe stata poi realizzata, ma che richiedeva tempo per la sua maturazione tra le forze politiche appena uscite dallo scontro elettorale. Avendo scartato la prima ipotesi ed essendovi la concomitanza del rinnovo della presidenza della Repubblica, Napolitano aveva trovato il modo di dare il tempo ai partiti per una riflessione sui futuri assetti dei vertici istituzionali senza il rischio di ulteriori contrapposizioni che si sarebbero potute creare se avesse proseguito nel tentativo 80 di formare il nuovo governo seguendo i tracciati tradizionali. La scarna disciplina costituzionale in materia aveva favorito la sua azione.

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