Quando il mondo si è risollevato dalla crisi finanziaria globale, la ripresa in molte economie avanzate è rimasta tiepida, destando la preoccupazione che un rallentamento o addirittura una recessione potesse essere imminente, nonostante lo sviluppo apparentemente robusto, ma forse insostenibile, dell’economia statunitense. L’improvvisa comparsa della pandemia di coronavirus ha cambiato tutto e ha fatto precipitare la comunità globale in quello che sembra un nuovo e ancora inesplorato abisso di incertezza. Ad oggi non sappiamo ancora in che misura e come questo cigno nero sanitario, arrivato solo poco dopo quello finanziario, cambierà il panorama economico e i nostri modelli di vita. Una certezza, tra le tante incognite, è però quella di aver messo a nudo un’ampia impreparazione dei governi nazionali e delle istituzioni internazionali nel rispondere all’emergenza con una adeguata offerta di beni pubblici quali strutture e servizi sanitari e un efficace coordinamento globale. Un’ulteriore certezza è che, al termine dell’emergenza, ma anche, in parte, lungo il suo imprevedibile decorso, sarà necessario un imponente programma di intervento pubblico per ricostruire un’economia mondiale compressa da una combinazione senza precedenti di shock simmetrici di domanda e di offerta.
Prima della crisi in corso, le società moderne sembravano già ossessionate dal fantasma della crescita. L’incapacità di generare uno sviluppo economico persistente era stata anche descritta attraverso uno scenario di “stagnazione secolare”, che avrebbe potuto essere aggravata da una politica fiscale rigorosa e da misure di consolidamento incentrate sui tagli alla spesa per gli investimenti pubblici. I vincoli fiscali sono stati particolarmente forti nell’area dell’euro a causa delle rigide regole del Patto di stabilità e crescita e delle ulteriori reazioni politiche dopo l’inizio della crisi dell’euro. Mentre le policy di consolidamento perdevano progressivamente di credibilità, la pandemia ha contribuito a far saltare completamente gli schemi di politica fiscale, dando una spinta, per ora abbastanza indifferenziata, alle manovre di spesa e all’indebitamento. Questa spinta, che deriva da considerazioni esplicite e implicite sul lato della domanda e dell’offerta, ha finora favorito soprattutto la spesa per finanziare la sopravvivenza delle imprese e delle famiglie, ma sempre più generale appare il consenso che essa debba rivolgersi agli investimenti, per consentire sia di uscire dalla pandemia che di far ripartire l’economia.
LA PRODUTTIVITÀ DEGLI INVESTIMENTI
Perché il crescente indebitamento pubblico sia sostenibile, gli investimenti da finanziare debbono essere “produttivi”, come ci ha ricordato recentemente Mario Draghi. Produttività è un vocabolo più ampio di quelli di “efficienza ed efficacia”, che sono le qualità di elezione nell’analisi dei progetti pubblici e nelle valutazioni raccomandate nelle “best practice” internazionali. La nozione economica moderna di “produttività”, in particolare, include il duplice concetto di sostenibilità sociale e ambientale. Essa abbraccia l’idea di innovazione e richiama l’attenzione sulla importanza di dirigere le risorse verso la costruzione di capacità quali la resilienza e la adattabilità, creando opportunità, che consentano non solo di affrontare l’emergenza attuale e le esigenze di ripresa dell’economia, ma anche la adattabilità a future emergenze, di cui il “cigno nero” attuale può essere considerato un segnale di allarme.
La costruzione efficace di capacità è in effetti il fine di ogni progetto di investimento, che si può dire pienamente sostenibile solo se è in grado di generare opportunità che vanno al di là della remunerazione dei fattori produttivi che ha impegnato e ne assicurano invece la capacità di sopravvivere e di rinnovarsi anche nel lungo termine.
Queste qualità dei progetti di investimento sono sintetizzate nel concetto di Opzione reale, che dà origine allo stesso tempo a una teoria delle scelte economiche e a un metodo di valutazione. Una opzione reale è definita come la facoltà, ma non l’obbligo di intraprendere un’azione che coinvolge l’impegno di risorse in maniera irreversibile in condizioni di incertezza. Questa definizione, che include la nozione di opportunità come scelta possibile e fuggevole (irreversibile) fa sì che i metodi di valutazione basati sulle opzioni reali forniscano un quadro per valutare i cambiamenti politici e i programmi che, incoraggiando la valutazione delle opportunità create e perse, rafforzano il legame tra strategie di governo aggregate e progetti specifici.
Nel caso della definizione di una strategia post-pandemica, l’impatto della valutazione delle opzioni può essere ancora più importante per orientare le primissime fasi dell’ideazione e della progettazione degli investimenti da effettuare. Il concetto di opzione reale, infatti, amplia l’insieme dei benefici e dei costi che caratterizzano un progetto, considerando le capacità che il progetto creerebbe e i relativi rischi e opportunità che il progetto creerebbe e distruggerebbe, nell’ambito di aggregati alternativi di politiche pubbliche e secondo modelli e percorsi di implementazione alternativi. Pertanto, la scelta delle principali caratteristiche di un progetto di investimento, dai suoi obiettivi e strumenti, nonché dei destinatari previsti, è profondamente influenzata dalla prospettiva di considerare non solo gli aumenti attesi dei redditi, ma anche l’ampliamento delle opportunità che ne consegue. Per un progetto pubblico, la creazione netta di opportunità per il settore privato può effettivamente essere il vantaggio e la ragione dominante per adottare il progetto.
Il valore degli assetti istituzionali, una caratteristica molto commentata nei documenti di progetto, ma raramente considerata come una caratteristica endogena del progetto stesso, costituisce anch’esso un insieme molto importante di opzioni reali. Ciò che può essere espresso in modo molto efficace in termini di opzioni, in particolare, sono gli aspetti di sviluppo istituzionale del progetto e il suo impatto sulla struttura e sulle prestazioni delle istituzioni esistenti. In questo contesto, il progetto stesso può essere concepito come un modo per sviluppare opzioni istituzionali, gettando le basi e ponendo le basi per ulteriori progetti dello stesso tipo, o per fare del progetto un esempio di regolamentazione e governance in un particolare campo.
Nel caso della pandemia, la strategia di azione ha presentato alle autorità dei diversi paesi diverse opzioni in rapida scadenza. Nella fase iniziale e a fronte dei primi casi, i governi hanno avuto la possibilità di reagire in modo aggressivo per fermare la diffusione dei virus. Ma l’incertezza iniziale sui tassi di infezione attesi, i tassi di mortalità, le minacce percepite al sistema sanitario hanno generato in molti casi il timore di reagire prematuramente contro un virus piuttosto lieve, forse simile a quello, ben noto, contenuto e ricorrente, di tipo influenzale. La possibilità di attendere la raccolta di ulteriori informazioni e di valutazione ha quindi comportato quasi ovunque una certa esitazione delle autorità ad agire con misure che avrebbero potuto danneggiare la crescita economica e la credibilità politica dei governi.
Una volta che la opzione di agire in questa fase iniziale è scaduta perché non è stata colta o lo è stata in misura insufficiente, l’espansione della pandemia pone il governo in una seconda fase pandemica di fronte alla possibilità di imporre restrizioni di vario genere, tra cui il cosiddetto distanziamento sociale, e di espandere la capacità medica per gestire un’ondata di infezioni, vale a dire optare per convivere con il virus rispetto all’altra opzione di chiudere l’economia per inibirne in modo drastico la trasmissione. Queste due opzioni sono però correlate alla possibilità di investire per contenere il virus attraverso restrizioni moderate ed espandere la capacità di trattamento medico e l’opzione più drastica per chiudere l’economia. Esse possono essere rafforzate dalla capacità di acquisire informazioni, attraverso le ricerche e l’esperienza sulle caratteristiche del virus. “Convivere con il virus” implica che le autorità tentino di esercitare entrambe le opzioni – espandere il trattamento medico e tentare di controllare la crescita del virus.
LA NUOVA NORMALITÀ
L’esercizio di queste opzioni disegna uno scenario ibrido, di nuova, incerta e temporanea normalità, in cui l’economia cerca un rilancio per funzionare di nuovo, ma in condizioni più difficili soggette a una serie di limiti e restrizioni. Il governo è pronto a decretare di nuovo arresti drastici alle attività economiche, imponendo vincoli progettati per neutralizzare la recidiva del virus. Le imprese si trovano ad operare, in certo modo come prima della pandemia, ma sotto tre forme di passività potenziali: (i) la possibilità che il governo possa imporre multe, limitare o arrestare la produzione in caso di violazione di determinati standard, (ii) la minaccia di punizione dell’impresa da parte dei cittadini attraverso acquisti inferiori o boicottaggi per non aver fornito sufficienti norme di sicurezza e sanitarie per proteggere i lavoratori e/o il pubblico, e (iii) la possibilità che i lavoratori e/o il pubblico che soffrano direttamente o indirettamente della recidiva citino in giudizio l’azienda per danni. Di fronte a queste potenziali passività, l’azienda potrebbe decidere di non riaprire, o potrebbe accettare di rischiare di operare temporaneamente a capacità inferiore per garantire ai lavoratori e al pubblico di mantenere le distanze di sicurezza. Alternativamente essa potrebbe investire in misure di protezione, nuove tecnologie, tra cui robot per sostituire i lavoratori, o operare incautamente nella speranza che almeno per un certo tempo i lavoratori rimangano sani nonostante le condizioni di lavoro e la mancanza di sicurezza.
In questo momento, siamo nel pieno della seconda fase, una di nuova e temporanea normalità, in cui il virus è ancora una minaccia significativa, ma le aziende sono autorizzate ad aprire fino a quando non causano danni indebiti ai loro clienti o personale. In questa fase, l’azienda può assumersi determinati costi, che possono finanziare mere attività di sopravvivenza o essere un investimento significativo nel rinnovamento della produzione. Il governo può imporre nuove restrizioni e comminare sanzioni se un determinato livello di rischi per la salute o di infezioni è superiore a quello socialmente accettabile. La possibilità di emanare restrizioni e comminare sanzioni, tuttavia, è limitata perché comporta costi di applicazione politici, economici ed operativi. L’azienda si trova di fronte all’incertezza sul flusso di profitti in futuro e sul fatto che le infezioni potrebbero aumentare oltre il livello in cui potrebbero essere imposte sanzioni.
Il grado di persistenza dei cambiamenti nei processi di lavoro dovuti alla pandemia sarà determinato da diversi eventi che in questo momento sono difficili da prevedere. La possibile seconda ondata del virus e la riuscita ricerca di un vaccino efficace saranno fattori importanti per il ritorno alla normalità. Indipendentemente dai cambiamenti comportamentali dei consumatori e delle abitudini dei produttori, tuttavia, è probabile che l’esperienza della pandemia induca importanti modifiche nel comportamento delle imprese, dei consumatori e delle autorità di regolamentazione, semplicemente come conseguenza dell’incertezza e della rivelazione drammatica di una nuova forma di rischio globale legata alla diffusione di malattie infettive. La gestione del rischio a lungo termine per contrastare la minaccia insospettata di contagio mortale in un mondo iperconnesso provocherà una riorganizzazione massiccia delle attività produttive, soprattutto in termini di pianificazione e gestione dello spazio. Ciò potrà avere conseguenze drammatiche sullo sviluppo di nuovi standard sociali in materia di igiene, lavoro e distanze dei consumatori e tutta una serie di nuove misure e precauzioni per rispondere alla domanda pubblica di sicurezza.
La ricerca economica più recente su questo fronte suggerisce che le caratteristiche della nuova normalità rifletteranno i due concetti critici di opzione di responsabilità aziendale e di conformità allo standard sociale. Questi concetti implicano che in condizioni adeguate, prevarrà un nuovo standard di distanziamento sociale che sarà incorporato in cambiamenti organizzativi permanenti da parte dell’industria. In questo contesto, gli investimenti pubblici per promuovere la sicurezza nella fase successiva dovrebbero contribuire soprattutto alla creazione di una nuova forma di capacità produttiva sufficientemente flessibile e resiliente da resistere e, in certo modo, convivere con questa ed altre possibili future pandemie. Investimenti e misure di politica economica dovrebbero consistere in una combinazione di standard rigidi di allontanamento sociale e altre misure a breve termine, come sussidi e incentivi fiscali per convertire le procedure aziendali in nuove procedure strutturali secondo modelli che riducono al minimo il rischio di infezione. Questi potrebbero includere, ad esempio, lo smart working, spazi più ampi per attività economiche e/o per la fornitura di servizi e una riorganizzazione generale del processo di produzione attraverso moduli autonomi e spazialmente separati.
Come rilevato dal Fmi, gli investimenti infrastrutturali nel contesto degli attuali bassi tassi di interesse reali rappresentano un caso concreto dell’espressione “pranzo gratis”. Si tratta di un’opportunità unica legata alla possibilità di coniugare lo sviluppo sostenibile con convenienti investimenti infrastrutturali. L’Ocse ha svolto un ruolo chiave nella promozione di nuovi strumenti e approcci al fine di indirizzare i finanziamenti privati per lo sviluppo sostenibile. A tal proposito si possono citare: i) la finanza strutturata, il cui obiettivo principale è la mobilitazione di ulteriori finanziamenti per lo sviluppo; ii) gli investimenti a impatto sociale che perseguono un impatto sociale esplicito attraverso ritorni sociali misurabili; e iii) la finanza verde, orientata alla trasformazione ecologica. La finanza strutturata e gli investimenti a impatto sociale possono mobilitare enormi risorse monetarie, indirizzandole verso risultati inclusivi e misurabili, mentre la finanza verde può concentrarsi sul finanziamento della transizione verso modelli di produzione sostenibili. Questi strumenti vanno integrati con quelli necessari a far ripartire le economie bloccate dall’esperienza del coronavirus. Tra questi, possiamo aspettarci che gli investimenti a impatto sociale come strutture e servizi sanitari globali avranno un posto di rilievo, così come altre infrastrutture pubbliche, finanziate da un’ampia ondata di obbligazioni europee.
