Il Def è un documento asciutto nelle parole ed anche nella grande selva di tabelle e grafici, perché fornisce soltanto la cornice quantitativa di interventi i cui contenuti sono da mostrare nel prossimo Recovery Plan. L’analisi di Salvatore Zecchini, docente ed economista dell’Ocse
Da un governo cosiddetto tecnico non si poteva aspettare altro che un programma economico molto trasparente nei numeri, nei limiti di azione e nei rischi, ossia un Documento di economia e finanza ben lontano dai reboanti annunci di misure rassicuranti sul futuro dell’economia, a cui siamo abituati da anni. Un documento asciutto nelle parole ed anche nella grande selva di tabelle e grafici, perché fornisce soltanto la cornice quantitativa di interventi i cui contenuti sono da mostrare nel prossimo programma Pnrr.
Le proiezioni sugli andamenti dell’economia e delle finanze pubbliche nel quadriennio 2021-2024 sono relativamente caute in ragione dell’incertezza sull’impatto della pandemia in corso e non si prestano alle consuete critiche. Bisogna tuttavia saper leggere nella crudezza dei tanti numeri i significati impliciti, che non inducono a stare tranquilli, ma spronano i governanti a estrarre il massimo dal programma pluriennale di ingenti spese in disavanzo. Dall’analisi dei numeri, infatti, sembra naturale chiedersi in primo luogo perché lo shock all’economia è stato più profondo che nei maggiori paesi partner dell’Ue e la ripresa più lenta.
È il segno di una strutturale maggior vulnerabilità del Paese rispetto ai partner, o di una inadeguatezza della reazione dei governanti all’emergenza sanitaria, o dell’insofferenza dei cittadini e delle imprese a osservare le misure preventive della diffusione dei contagi, che si può assimilare a una forma di deresponsabilizzazione verso l’obbligo, prima di tutto morale, di concorrere al benessere di tutti? Probabilmente la risposta coinvolge tutti e tre i fattori con la conseguenza di rendere più gravoso del dovuto il compito della finanza pubblica di venire in soccorso del Paese e ancora più profondo il rosso nei bilanci pubblici e quindi più impervia la montagna del debito conseguente.
La situazione finanziaria tanto pubblica che privata (imprese e famiglie) dallo scorso anno è del tutto straordinaria e poco assimilabile alla precedente crisi del 2008-2009. Paradossalmente, nella grande sofferenza indotta dalla pandemia si può notare un lato vantaggioso: la solidarietà dei paesi dell’Ue e l’allentamento della disciplina di bilancio, a cui l’Italia ha invano mirato negli anni dell’unione monetaria. Ben più gravose sarebbero state le conseguenze se l’epidemia fosse stata un evento idiosincratico, che avesse colpito solamente l’Italia e qualche paese minore.
Fino al 2024 il Paese potrà godere di margini di flessibilità, benché decrescenti, ma successivamente dovrà rientrare entro i parametri. Allora si vedrà che il compito sarà ancor più impegnativo di quanto era nel 2019, qualora non si realizzasse un nuovo, grande dinamismo nell’economia e nella società. Tutto si gioca sul creare le condizioni di una nuova era di espansione economica nei prossimi quattro anni, perché dopo si riproporrà nel suo rigore il problema della sostenibilità del debito e di riflesso della sopravvivenza dell’unione monetaria. È al traguardo della crescita attraverso il sostegno economico e le riforme che tendono i numeri del DEF, rimandando al PNRR i contenuti, ma dando un primo segnale sulla ripartizione dei fondi pubblici tra i vari obiettivi.
Su quali fattori punta il Def per ottenere una crescita sostenuta? Nelle enunciazioni si fa leva sugli investimenti pubblici nelle diverse destinazioni, come per la transizione verde e le infrastrutture strategiche quali la sanità, la scuola, la ricerca ed innovazione, la digitalizzazione, le reti e la Pa. In termini di impatto finanziario, invece, le misure finora adottate presentano un quadro differente, che dovrebbe essere modificato dall’attuazione del Pnrr. In particolare, dalla tav. III.10 del DEF si vede che per gli anni 2021-2023 il maggior impegno è stato finora assunto per gli interventi per la pandemia e la sanità, seguiti da quelli per il sostegno all’occupazione e alla protezione sociale, e per la liquidità delle imprese, mentre in coda stanno i finanziamenti per gli investimenti e la Pa.
Col Pnrr e le riforme si vuol ottenere un effetto di spinta agli investimenti non solo pubblici, ma soprattutto privati, portando la loro incidenza complessiva al 20% del PIL rispetto al 18% del 2018-19. L’impatto di queste misure sulla crescita di medio termine è, tuttavia, da precisare, in quanto dal confronto tra i dati del quadro tendenziale con quello programmatico emerge sorprendentemente che nel 2024 la crescita programmata del Pil è stimata inferiore al tasso tendenziale e l’accelerazione è limitata al biennio 2021-2022.
Malgrado qualche scollamento tra dati ed intenti, l’indirizzo governativo di fondo consiste nel puntare sull’espansione della domanda per investimenti per trainare i consumi e l’occupazione, ed ottenere quindi un effetto moltiplicativo sulla crescita. Quest’ultimo dovrebbe essere amplificato dal ruolo delle riforme, su cui nondimeno è difficile fare attendibili quantificazioni perché è incerta la loro incisività e inoltre la pandemia ha alterato profondamente i comportamenti. Il trauma della crisi e della disoccupazione ha indotto gli italiani a una maggiore prudenza nello spendere e ad accumulare più risparmi per fronteggiare la maggior incertezza sul futuro. La conferma si ha nella maggior preferenza nel detenere liquidità e nel gonfiamento dei depositi bancari. In queste condizioni è giustificato che si supplisca con un’espansione della spesa pubblica, sempre che sia orientata a innalzare il potenziale di crescita e non si disperda in consumi infecondi.
Se nel biennio 2021-2022 non vi è alternativa all’orientamento espansivo della spesa pubblica coniugato con una più bassa dinamica delle entrate, come riconosce la Commissione, il governo si mostra consapevole dei rischi per la sostenibilità di continui disavanzi. Rischi tali da indurlo a prevedere dal 2024 la necessità di ridurre gradualmente le spese ed incrementare le entrate. In altri termini, una parte dei guadagni della crescita devono essere utilizzati per riportare la finanza pubblica su posizioni meno squilibrate. I dati delle simulazioni riportate dal Def non lasciano dubbi: nel 2024, cinque anni dopo l’inizio della crisi il deficit di bilancio, trovandosi al 3,4% del PIL, non rientrerebbe entro i parametri dell’unione monetaria.
Ancor più esplicitamente nel Def si dichiara che il peso del debito in rapporto al Pil neanche nel 2024 rispetterebbe le regole europee attuali, quali che siano i loro punti di riferimento (benchmarks). In particolare, le proiezioni in due scenari alternativi, uno di base e uno pessimistico, con ogni probabilità mostrerebbero come tendenza mediana una riduzione del rapporto debito/Pil insufficiente a riportarlo al livello precrisi, ma lo collocherebbero al 155,5% del Pil, un livello appena al di sotto di quello del primo anno della crisi (155,8%).
Estendendo le proiezioni al medio periodo, il rapporto ritornerebbe sui valori del 2019 solo 13 anni dopo, nel 2032, sempre che si avverasse l’ipotesi di piena efficacia degli investimenti del Pnrr e persistesse un atteggiamento favorevole da parte della Bce e dei mercati finanziari. In caso di ipotesi meno favorevoli, il rapporto nel 2023 potrebbe variare tra 149,9% e 163,1%. Ovviamente l’attendibilità di ogni proiezione dipende dal verificarsi delle ipotesi sottostanti e dal percorso di aggiustamento, che sono esposti a variazioni di grande ampiezza, come l’atteggiamento della politica monetaria e dei mercati, e gli eventi imprevedibili. In ogni caso una conclusione è molto chiara: dal superamento della crisi, possibilmente dal 2024, la politica economica italiana sarà con ogni probabilità sempre più ostaggio del sostegno del Consiglio Europeo, della BCE e dei mercati finanziari e quindi della loro condizionalità.
Come riacquistare margini di autonomia? Riuscire ad ottenere una crescita non distante dal 3% annuo nel medio periodo gioverebbe a ridimensionare il problema, ma non abbastanza, perché per rendere sostenibile il debito senza aiuti esterni ma contando sulla fiducia dei mercati occorre riportarlo almeno in prossimità del 100% del PIL, risultato improbabile secondo le proiezioni oggi possibili. Puntare su balzi della produttività e della competitività per raggiungere tassi di crescita ancor più elevati sarebbe utopico perché andrebbero introdotte riforme radicali in molti campi e bisognerebbe invertire il declino demografico. Contare su un ritmo di inflazione più alto di quello dello scorso quinquennio è possibile, ma non potrebbe discostarsi sensibilmente dall’obiettivo della Bce del 2% tendenziale, e quindi lascerebbe poco spazio all’erosione del debito.
Se ci si concentra su operazioni di finanza pubblica, la scelta enunciata dal governo riferendosi alla prossima legislatura consiste nel comprimere la spesa pubblica ed aumentare il prelievo fiscale. Nondimeno ricorrere ad aumenti rilevanti della pressione fiscale, o consistenti tagli di spese sarebbe poco compatibile con l’esigenza di alimentare una crescita continua, né sarebbe realizzabile in fasi di bassa congiuntura, quando il bilancio pubblico dovrebbe svolgere un ruolo di stabilizzazione.
Operare sulla dimensione e scadenza del debito è un’opzione ineludibile e ha già attirato l’attenzione dei governanti e degli esperti.
Va esclusa la possibilità che il Paese dichiari la moratoria sul debito perché avrebbe effetti sconvolgenti sui bilanci di famiglie ed imprese, nonché pregiudicherebbe il ritorno al finanziamento sul mercato. La ristrutturazione delle scadenze per una parte del debito sarebbe meno impraticabile, ma andrebbe negoziata con i creditori ed effettuata a condizioni di mercato. L’onere degli interessi, d’altronde, continuerebbe a sottrarre importanti risorse ad altri impieghi più produttivi e non attenuerebbe significativamente l’ipoteca finanziaria sugli indirizzi di politica per lo sviluppo.
Di recente si è parlato di forme di sterilizzazione di parti del debito da concordare in sede europea. Si potrebbe ipotizzare che la parte aggiuntiva di debito dovuta all’esigenza di mitigare l’impatto della crisi pandemica sia sterilizzata spostando il corrispondente credito su istituzioni comunitarie. Le proposte degli esperti in merito variano, chiamando in causa, a seconda degli autori, la Bce, la Bei, il bilancio dell’Ue, il Mes e altri enti.
Attualmente sono soltanto proposte di cui non si conoscono né la fattibilità concreta, né le ripercussioni sul mantenimento della disciplina di bilancio una volta che i paesi beneficiari ricuperassero margini di manovra. Il problema dell’eccesso di debito nondimeno è reale, non riguarda soltanto l’Italia ma anche grandi paesi come la Francia, ed è alto il rischio di un approccio scomposto che potrebbe imprimere una svolta depressiva all’andamento dell’economia europea. Nelle more che il problema sia affrontato nelle riunioni dei ministri a Bruxelles, l’Italia farebbe bene a concentrare i suoi sforzi per i prossimi anni congiuntamente sulla crescita, ovvero sul Pnrr, e sul risanamento della finanza pubblica. Inevitabilmente, prima o dopo per il debito una soluzione a livello dell’Unione dovrà essere trovata.
