Giochi, il grande lavoro della Corte dei Conti

Salvo qualche segnalazione, come un lancio di agenzia dell’Adnkronos, una dalle poche voci qualificate ed informate sul settore dei giochi, è passato del tutto sotto silenzio anche da parte degli organi di informazione specializzati del settore e, cosa ancora più incredibile, anche da parte delle associazioni di categoria di tutti i singoli comparti della filiera la pregevole deliberazione nr. 23/2021 sul Fondo per il gioco d’azzardo patologico della sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato della Corte dei Conti.

Eppure il documento è assai esaustivo, perché riporta tutti i riferimenti normativi in tema di contrasto al gioco d’azzardo patologico; le statistiche sul consumo di gioco d’azzardo condotte dall’Istituto di fisiologia clinica del Centro nazionale delle ricerche, quelle dell’Istituto Superiore di sanità, l’operatività del fondo per il gioco d’azzardo patologico, l’andamento del mercato dei giochi con il quadro dei flussi finanziari e della disciplina fiscale in vigore; l’attuale contesto delle concessioni nella gestione dei giochi; il sistema dei controlli.

Effettuata questa panoramica assai completa, il documento offre raccomandazioni assai opportune, che, oltretutto, raccolgono in parte anche i suggerimenti di tutti gli osservatori più attenti e di tutti gli esperti che si occupano del settore con competenza e professionalità. L’obiettivo della magistratura contabile era principalmente lo studio delle dipendenze commesse alla pratica dei giochi d’azzardo nei confronti del quale il legislatore nazionale, e poi, quello regionale, hanno approntato un’azione coordinata di interventi normativi, di natura preventiva e a contenuto finanziario, diretti a contrastare gli effetti espansivi del fenomeno, della ludopatia o disturbo da gioco d’azzardo.

Di conseguenza sono stati esaminati gli aspetti fiscali riguardanti la dimensione finanziaria relativamente alle entrate derivanti dal settore del gaming e l’iter procedimentale e attuativo che ha istituito il Fondo appositamente finalizzato (la cui gestione finanziaria e contabile è attribuita al Ministero della salute). Anche perché è stato rilevato che con l’aumentare del fenomeno del gioco d’azzardo cresceva il gioco clandestino illegale e quindi lo specifico rischio sociale.

D’altro canto si confermava l’esistenza, nota da tempo, della difficoltà di rilevazione dei dati epidemiologici validi per il corretto dimensionamento del fenomeno, senza il quale non si può avere un quadro reale dell’entità dei malati in cura presso le strutture ambulatoriali, quanti presso le strutture residenziali, quanti presso le strutture semiresidenziali. Tale “gestione non è stata esente da incertezze attuative, a partire dalla stessa parziale implementazione delle disposizioni in materia di riparto tra le Regioni che prevedevano il criterio base afferente al numero delle persone affette da disturbo da gioco d’azzardo censite dai Servizi per le Dipendenze; per cui si è fatto, invece, ricorso a quello per quote di accesso, in analogia al criterio previsto per la ripartizione delle risorse del Fondo Sanitario Nazionale, cioè sulla base del dato relativo alla popolazione residente”.

L’indagine sul Fondo per il contrasto al gioco d’azzardo patologico nasce anche e si amplia all’osservazione delle questioni e delle problematiche connesse alla pratica del gioco d’azzardo, lasciando sullo sfondo, inoltre, le questioni che richiamano le attività, la disciplina e la normativa dello Stato per regolare le attività lecite di gioco, con un focus particolare sugli aspetti contabili e di bilancio per le connesse entrate fiscali derivanti dal gioco lecito.

La gestione di tale fondo, la cui analisi vuole rappresentare l’oggetto principale dell’indagine, presenta profili connessi alle problematiche di attuazione della complessa disciplina in materia di giochi, che ha dato origine, così, agli interventi, talvolta non coordinati, dei diversi soggetti istituzionali coinvolti, Stato, Regioni, comuni e le aziende sanitarie. Si tratta in sostanza della conferma di quanto andiamo dicendo da tempo circa la necessità di definire le competenze tra ministeri, enti locali e le stesse autorità di riferimento.

I magistrati contabili hanno approfondito altresì il perimetro del gioco d’azzardo alla luce dell’interpretazione giurisprudenziale delle Istituzioni europee e delle Istituzioni nazionali, offrendo ai cultori della materia significativi spunti di riflessione, prendendo in esame anche il ruolo economico dell’intero comparto e riconoscendogli una rilevante importanza in termini di occupazione, sviluppo tecnologico ecc. ecc. e non solo perché assicura allo Stato consistenti entrate. Per questo il Legislatore ha introdotto una serie di norme per controllare le attività del settore, anche allo scopo di sottrarre il “gioco lecito” alla criminalità organizzata e contrastare i fenomeni dannosi sotto il profilo sociale e sanitario, quale appunto la ludopatia.

La ricerca poi si sofferma sui vari fattori di rischio per il gioco d’azzardo. Si riporta, infatti, che “nell’epidemiologia classica il fattore di rischio (RF) è una specifica condizione che risulta statisticamente associata ad una malattia e che pertanto si ritiene possa concorrere alla sua patogenesi, favorirne lo sviluppo o accelerarne il decorso. Anche gli stili di vita non salutari si confermano come fattori associati positivamente con il comportamento di gioco problematico. In particolare, il comportamento di binge drinking (bere fino al perdere il controllo) ha un’associazione positiva molto forte (OR= 18,077; IC95% 17,821-18,336) se praticato 3 volte o più nell’ultimo mese, in quanto espone circa 18 volte di più alla possibilità di sviluppare un comportamento di gioco problematico.

Questo conferma quanto da sempre sottolineato anche da chi scrive, che, cioè, spesso la ludopatia è associata ad altri tipi di dipendenze e rappresenta solo uno degli aspetti di un problema complessivo della persona. Il focus principale però resta sugli aspetti finanziari e gestionali del “Fondo per il gioco d’azzardo, istituito presso il ministero della Salute, al fine di garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione delle persone affette da tale patologia, la cui dotazione era stata autorizzata per 50 milioni a decorrere dal 2016. La situazione emergenziale connessa alla pandemia ha poi bloccato gli interventi di attuazione posti in essere dalle Regioni e, pertanto, non è stato possibile procedere ai previsti pagamenti. Gli stessi, infatti, risultano essere pari a circa 49 milioni in conto dei residui e poco più di 1 milione in conto competenza”.

“Il problema delle difficoltà di rilevazione dei dati è conosciuto da un decennio e allo stato attuale non si ha un quadro reale di quanti malati siano in cura presso le strutture ambulatoriali, quanti presso le strutture residenziali, quanti presso le strutture semiresidenziali. In Italia il mercato dei giochi è andato sempre più crescendo, sia per la spesa sostenuta dai giocatori, sia per il fatturato dell’intera filiera, sia per i flussi finanziari a favore dal bilancio dello Stato. L’emergenza Covid-19 con il blocco totale della raccolta del gioco pubblico che essa ha comportato nel 2020 e nel 2021 nel settore degli apparecchi da intrattenimento ha profondamente inciso non solo sulle entrate erariali derivanti dal gioco “fisico”, ma anche sugli stessi bilanci dei concessionari di Stato con effetti ancora incerti sul quadro economico complessivo e sullo stesso equilibrio economico delle concessioni”.

Per di più, ancora attualmente, non sono state risolte le criticità collegate alle leggi regionali in materia di distanze dei punti di gioco dai luoghi sensibili e alle regolamentazioni comunali sugli orari dei punti di gioco. Ogni Regione, infatti, continua ad adottare una propria normativa in materia. Per cui vista la difficoltà di individuazione dei luoghi sensibili rispetto ai quali gli apparecchi devono osservare distanze minime obbligatorie, si è spesso andato a penalizzare il gioco legale a tutto vantaggio di quello illegale spesso gestito dalla criminalità.
E’ necessario perciò una regolamentazione definitiva che riesca a contemperare i confliggenti interessi pubblici, tesi al contrasto del disturbo da gioco d’azzardo ed al gioco illegale.

L’indagine ha avuto l’obiettivo in particolare di analizzare gli aspetti relativi all’attuazione del Fondo statale previsto dalla legge di stabilità del 2016 ed ha rilevato che le statistiche attualmente gestite da centri o istituti di ricerca, pubblici e privati, non sono sufficienti per fornire un inquadramento e un monitoraggio più specifico del fenomeno. Il sistema di rilevazione e di sorveglianza, come risulta bene nell’indagine, non può prescindere infatti da una piattaforma informatica, oggi sì esistente in ambito regionale per le altre dipendenze, ma che richiede un coordinamento e una compatibilità tecnologica uniforme per il consolidamento delle informazioni, che attualmente mancano.

La rilevazione poi avviene “su base volontaria”, cioè il dato viene registrato in caso di solo spontaneo ricorso del soggetto alle cure della struttura sanitaria locale. Ciò può condurre, pertanto, ad una sottostima del fenomeno nella sua complessiva valutazione, che potrebbe rivelarsi anche di più ampie proporzioni. Il Dl n. 158 del 2012 (decreto Balduzzi), prevedeva per tutelare specificamente i soggetti più deboli affetti da tale patologia, l’inserimento nei livelli essenziali di assistenza (Lea) anche delle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone colpite da ludopatia, per le quali risulta essenziale una corretta informazione e la promozione di campagne informative sui pericoli del gioco d’azzardo.

In effetti non si condivide il divieto tout court di informazione, ma si chiede una “corretta informazione”. Inoltre, la legge di stabilità per il 2015 istituiva un Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave. Ma ancora non risulta utilizzabile il SIND (Sistema Informativo Nazionale delle Dipendenze) che, rilevando unicamente i dati relativi alle altre dipendenze, non è operativo per la raccolta dei dati informativi relativi alla dipendenza da gioco d’azzardo.

La confusione – come si vede – regna ancora sovrana. Anche in questo caso sarebbe auspicabile una accelerazione delle procedure amministrative. Ed infine si sollecitano con forza: una possibile e futura riforma organica in materia, con la predisposizione di un codice sui giochi e sul riordino del loro relativo prelievo erariale. L’intesa in conferenza unificata Stato autonomie locali del 2017 non ha determinato una uniforme legislazione regionale in materia ed anche talune delle successive disposizioni recate dal richiamato DL n. 87 (decreto Dignità) non hanno ancora avuto se non parziale attuazione, laddove, ad esempio, si era previsto un monitoraggio dell’offerta dei giochi, anche attraverso una banca dati sull’andamento del volume di gioco e sulla sua distribuzione nel territorio.

C’è però una luce in fondo al tunnel con la istituzione della Commissione d’inchiesta sul gioco pubblico, dalla cui attività potranno derivare ulteriori elementi di approfondimento. L’Adm riconosce che i principi, seppur concreti ed attuali, sanciti nell’Intesa della Conferenza unificata del 2017 non hanno consentito comunque di superare i limiti di una disciplina stratificata nel tempo, in un contesto in cui le entrate da gioco lecito ammontano a quasi 10 miliardi ma altrettante si stimano quelle sottratte da quello illecito.

Il ministero della Salute ha specificato che per il contrasto al gioco patologico sono stati istituiti due fondi, l’uno agganciato ai Lea, l’altro più specifico, quello appunto del Gap, ma i decreti ministeriali di ripartizione assegnano le risorse alle Regioni su base capitaria tramite il SIND che attualmente, tuttavia, non rileva i dati in maniera significativa. Per i rappresentanti delle Regioni sarebbe opportuno formulare ipotesi di sviluppo del fenomeno alla luce della configurazione più attuale della patologia.

Ulteriore osservazione è stata posta in merito ai criteri di riparto da utilizzarsi per l’assegnazione delle risorse alle Regioni, che potrebbero fare riferimento ad un sistema più articolato. Infine il Consiglio di Stato conclude sottolineando per l’ennesima volta “la rilevanza del contesto socio economico nel quale agiscono tutti i soggetti, pubblici e privati, coinvolti nel settore dei giochi,… l’esigenza di assicurare l’equilibrato bilanciamento tra obiettivi di natura contabile e finanziaria”… e gli obiettivi connessi alla tutela dei consumatori del gioco d’azzardo per prevenire la diffusione della patologia ad esso connessa. La peculiarità del contesto non deve comunque far perdere di vista la tutela della concorrenza, così come il rispetto della legalità. Cruciale, dunque, si prospetta il raccordo tra diversi livelli di governo, tra amministrazioni centrali e territoriali.