Una strada percorribile ma non priva di rischi. Come funziona davvero la procedura di adesione alla UE e quali rischi comporta per il progetto europeo un ulteriore allargamento. Il commento di Dario Quintavalle
Ucraina, Georgia e Moldova hanno presentato da poco domanda di adesione alla Ue. Tutti e tre hanno accordi di associazione con l’Unione e il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione che ne riconosce la “prospettiva europea”.
A proposito della ventilata concessione dello status di candidato membro dell’Unione Europea all’Ucraina in guerra, Igor Pellicciari ha fatto riferimento allo slogan “#santosubito” che echeggiò dopo la morte di Giovanni Paolo II sottolineando che “l’allargamento della Ue a nuovi Stati membri è tra i processi formali più articolati e dettagliati del Sistema Internazionale”.
Avendo personalmente partecipato al processo di candidatura dell’Albania, posso testimoniare questa verità e fornire al lettore qualche dettaglio in più, su una materia alquanto ostica ma politicamente rilevantissima.
Lo status di Paese candidato è conferito dal Consiglio europeo sulla base di un parere della Commissione, ma non conferisce automaticamente il diritto di aderire all’Ue. La Commissione esamina la candidatura alla luce dei criteri di adesione (detti ‘di Copenaghen’), mentre il processo di adesione inizia con la decisione del Consiglio di avviare i negoziati.
I criteri di Copenaghen sono le regole che definiscono se un paese è idoneo a entrare nell’Unione: richiedono che uno stato abbia le istituzioni per preservare la governance democratica e i diritti umani, abbia un’economia di mercato funzionante e accetti gli obblighi e gli indirizzi dell’Unione.
Un paese candidato deve allineare la propria legislazione all’acquis (la legislazione vigente) dell’UE e rafforzare la propria infrastruttura amministrativa e giudiziaria.
La concessione dello status di candidato e l’adesione all’UEe dipendono dai progressi compiuti dal paese candidato, che sono regolarmente valutati e monitorati dalla Commissione. Ci sono ben 35 capitoli di acquis. Il sottoscritto è esperto di una arcana materia che si definisce “Capitolo 23 (Sistema giudiziario e Diritti Fondamentali) / Efficienza della Giustizia”, e viene periodicamente inviato con una missione di monitoraggio in loco, per fare una cosiddetta “peer review”. I risultati di tutte queste missioni vengono condensati in un Progress Report annuale, dove se sono fortunato, un mio rapporto di 150 pagine viene ridotto in tre righe.
Questo esame non è una ispezione, ma un vero e proprio esercizio di autocoscienza, che costringe le amministrazioni ospiti a dotarsi di strumenti conoscitivi del loro stesso operare, ad adottare tecniche di reporting, e ad acquisire concetti come trasparenza e accountability. Il procedimento è complicato spesso dallo spoils system selvaggio che colpisce le Pubbliche Amministrazioni dei paesi candidati. In Italia il cambio di un Ministro può portare tutt’al più al rinnovo di alcuni dirigenti apicali. Altrove, l’intero apparato può essere licenziato e sostituito: il che non favorisce il sedimentarsi di una memoria storica e di metodi di lavoro consolidati.
Insomma, man mano che il Paese aspirante prosegue nel processo non solo si sottomette allo scrutinio degli esperti europei, ma acquisisce esso stesso strutture, tecniche e saperi propri di una burocrazia professionale. In gergo, “costruisce capacità”: è un processo tanto informativo quanto formativo.
Se anche l’Ucraina saltasse tutto questo iter, che ripeto, ha i suoi benefici, l’adesione all’Ue sarebbe comunque di là da venire. L’ultimo rapporto della Commissione europea sull’attuazione dell’Accordo di associazione riconosce i progressi compiuti. Ma sottolinea anche che l’Ucraina deve ancora compiere sforzi significativi in materia di stato di diritto, riforma giudiziaria e diritti di proprietà intellettuale. Lo status di candidato comporterebbe quindi in ogni caso una lunghissima negoziazione sui diversi capitoli dell’acquis dell’Ue. E ci sono già cinque paesi in coda da anni: Turchia, Macedonia del Nord, Montenegro, Albania e Serbia.
Il processo di adesione è così complesso perché il progetto europeo richiede la capacità istituzionale di adottare e rispettare norme e regole comuni. L’Europa si fonda tutta sugli standard: è di pochi giorni fa la direttiva sul caricabatterie unico europeo. Senza la Brexit, immaginiamo le risate dei giornali popolari britannici! In realtà è una conquista importante per una politica di riduzione dei rottami tecnologici. Chiudere un occhio sulle regole comuni può essere di detrimento sia al paese membro che all’intera Europa: pensiamo alla crisi greca in rapporto all’Euro.
Occorre forse una pausa di riflessione. Si è molto discusso degli effetti dell’Allargamento verso Est nei confronti del grande vicino russo: ma non dell’impatto che esso ha avuto sul progetto europeo, e di quanto lo abbia snaturato. Gli sviluppi in Ungheria e Polonia negli ultimi anni, dimostrano che l’adesione alla Ue può essere solo opportunistica, o comunque frutto di una visione diversa del futuro del continente. La Brexit, che essa non è irreversibile.
Gli originari Sei stati fondatori erano animati tutti da un sentimento di Riconciliazione tra vinti e vincitori della Seconda Guerra Mondiale. Ma gli stati dell’Europa Centro Orientale – frutto della disintegrazione di tre imperi: russo/sovietico, asburgico e ottomano – sono ancora dominati dal Risentimento, tra di loro e verso la Russia. Cecoslovacchia e Iugoslavia sono andate in frantumi, prima di ricomporsi (l’ultima, in parte) sotto la bandiera stellata; come scrivevo l’anno scorso (https://formiche.net/2021/03/crimea-quintavalle/ ), paesi con consistenti minoranze etniche all’estero hanno guardato con interesse al revisionismo delle frontiere di Putin; c’è persino un conflitto congelato in un paese membro, visto che Cipro non controlla la metà nord del territorio, in mano ai turchi. Se l’Europa non è stata in grado di risolverlo, cosa farà quando ingloberà – solo de iure – Transdnistria, Ossetia, Abkazhia, Donbas, Crimea?
La Cee aveva un confine di solido cemento: il Muro di Berlino. Ma fin dove esattamente si può espandere la Ue? La geografia non aiuta. Secondo il Trattato di Maastricht, il fatto che un paese sia ‘europeo’ o meno è soggetto alla valutazione politica delle istituzioni dell’Ue: per cui la candidatura del Marocco, che è in Africa, fu rigettata, mentre Cipro, che è in Asia Minore, è ora un paese membro.
La Comunità delle origini aveva inoltre una equilibrata dimensione atlantico-mediterranea (ne fece parte per un po’ persino l’Algeria, in quanto dipartimento francese), mentre le istituzioni continentali di oggi, come spiegavo nel mio precedente articolo (https://formiche.net/2022/06/ucraina-italia-crisi-idrica/ ) guardano sempre più a Est ed al Baltico. Ciò è nell’interesse nazionale italiano?
Se l’Ue vuole preservare le conquiste dell’integrazione europea, deve progettare attivamente nuove modalità di cooperazione con i paesi che sono disposti a essere legati più strettamente all’Unione ma non soddisfano i criteri per l’adesione. Oppure ripensarsi del tutto. Soprattutto, va evitata la tentazione dell’overstretching: nella favola di Esopo, la rana che vuol diventare troppo grossa, alla fine scoppia.
