Le tensioni con l’Unione europea sono destinate a riprendere fiato se l’Italia non mette a punto meccanismi adeguati per garantire la sua presenza negli snodi decisionali europei e l’Unione non aggiorna i suoi meccanismi decisionali. L’analisi di Massimo Balducci
L’euroscetticismo e il sovranismo sembrano essere stati messi in naftalina dall’autorevolezza di Mario Draghi ma i motivi che hanno alimentato il malessere italiano nei rapporti con l’Unione europea non sono venuti meno e temo che prima poi riemergeranno. I motivi di questo malessere possono essere accorpati in due gruppi:
1) la latitanza italiana nei processi decisionali dell’Ue e
2) la necessità di adeguare le istituzioni dell’Europa al mutato scenario internazionale. Cercheremo qui di seguito di riassumere queste due tematiche.
LA LATITANZA ITALIANA NEI PROCESSI DECISIONALI DELL’UNIONE EUROPEA
La legislazione europea (regolamenti e direttive) è il risultato di una interazione tra Commissione (che ha l’esclusività di iniziare il processo legislativo), Consiglio e Parlamento. In effetti questi attori rappresentano la punta dell’iceberg: sotto il livello di galleggiamento si trovano le strutture che mettono a punto le decisioni.
Per capire il meccanismo, può essere utile fare riferimento a come si sviluppa il processo legislativo in Italia. I progetti di legge che poi si trasformano realmente in leggi di fatto vengono presentati esclusivamente dal governo (anche se l’iniziativa legislativa può essere esercitata anche dai singoli parlamentari e senatori, da 5 regioni, da 50 mila cittadini). In effetti tali progetti non vengono scritti dai ministri ma dagli uffici legislativi dei singoli ministeri.
Gli uffici legislativi, del resto, hanno una competenza giuridica ma non conoscono gli aspetti tecnici che hanno bisogno di essere regolamentati dal provvedimento legislativo. Tali uffici si trovano costretti a far riferimento a dei gruppi di esperti. Di fatto la gran parte della legislazione italiana (così come quella di tutti gli stati occidentali) è stesa da tecnici di cui si perdono le tracce. Non raramente i nostri parlamentari votano su proposte di testi di legge di cui non capiscono il significato.
Una cosa simile si verifica a livello europeo. Le proposte di legislazione avanzate dalla Commissione sono in buona parte messe a punto da gruppi di esperti, dove gli esperti non sono dei ricercatori di chiara fama ma i funzionari nazionali che nel proprio paese si occupano di quel dossier specifico. Orbene la poltrona italiana nelle riunioni di questi gruppi (sono circa 1.500) è di solito vuota.
Si tenga presente che le proposte di legislazione messe all’ordine del giorno delle plenarie della Commissione non vengono discusse e vengono considerate ritualisticamente approvate se al segretariato generale della Commissione non pervengano richieste di delucidazioni o modifiche. La proposta della Commissione viene poi mandata al Consiglio e al Parlamento. Al Consiglio in effetti queste proposte vengono trattate in prima battuta da uno dei circa 267 gruppi di lavoro formati da funzionari degli Stati membri.
Qui la sedia italiana è occupata da un funzionario della nostra rappresentanza permanente, spesso un diplomatico privo delle competenze tecniche indispensabili. Se in questa sede si raggiunge un accordo, la proposta verrà iscritta all’ordine del giorno del primo consiglio competente per una approvazione ritualistica. Se non si raggiunge un accordo in sede di gruppo di lavoro, il dossier viene trattato dal Comitato dei rappresentanti permanenti.
Solo se nemmeno in questa sede si dovesse raggiungere un accordo il dossier viene discusso nella prima seduta del Consiglio. Vari indagini mostrano che più del 90% della legislazione europea viene approvata senza che la Commissione e il Consiglio (cioè i vertici politici) abbiano mai approvato formalmente i relativi testi.
Il trasferimento di sovranità a livello europeo che tanto preoccupa i sovranisti si giustifica, come è stato rammentato nella presentazione del programma di governo dal presidente Draghi, con il principio del così detto pooling of authority, della messa in comune dell’autorità. Il fatto è che l’Italia si autoesclude da questo processo di messa in comune perché non partecipa alle riunioni dei funzionari che mettono a punto i testi della legislazione. Il rapporto tra Ue e Italia è stato sempre concepito da parte italiana come un rapporto di subordinazione e non di compartecipazione alla pari. Il Dipartimento delle politiche comunitarie presso la presidenza del Consiglio fu a suo tempo istituito per mettere a punto la così detta “legge comunitaria”, cioè la legge di recepimento nell’ordinamento italiano delle direttive europee. È solo nel 2005 che con la legge 15 (la così detta legge Buttiglione) a questo dipartimento viene assegnato anche il compito di coordinare la presenza dei funzionari italiani nei comitati Ue attraverso l’istituzione del Ciace. La legge Buttiglione è stata poi modificata dal governo Monti con la legge 34 del 2012 e la trasformazione del Ciace in Ciae. Anche la legge Monti non è sembrata servire ad aumentare il coinvolgimento italiano nel processo decisionale della Ue. Il problema consiste nel fatto che il Ciace prima ed il Ciae dopo sono a livello politico e trascurano il livello dei funzionari. Malgrado il fatto che le decisioni europee vengano maturate a livello di funzionari e non a livello politico.
RAPPORTO TRA LIVELLO POLITICO E TECNICO AMMINISTRATIVO
Qui si impongono due ordini di considerazioni. La prima riguarda il rapporto tra livello politico e livello tecnico amministrativo. Nella nostra cultura al livello politico spetta un ruolo da primario mentre nei paesi più avanzati alla politica viene riconosciuto un ruolo di comprimario laddove la competenza tecnica conta altrettanto se non di più della legittimazione politica. L’emergere di così detti premier tecnici (Ciampi, Monti, e ora Draghi) è forse solo il segnale che questo rapporto ha urgente bisogno di essere riequilibrato.
La seconda considerazione riguarda il fatto concreto ed immediato che bisogna urgentemente mettere mano al problema e predisporre quanto prima una lista dei comitati Ue esistenti dove è previsto un posto per un funzionario italiano, individuare il funzionario da inviarvi e lo stato dei lavori di ogni singolo comitato. Tutte informazioni rintracciabile via web. Predisporre susseguentemente occasioni di incontro e scambio tra i funzionari italiani dei vari comitati Ue per far decollare una posizione italiana nell’insieme delle svariate politiche europee.
Qui va rammentato che la forza della Francia nel processo decisionale Ue non dipende dal fatto di essere titolare di un seggio al Consiglio di sicurezza delle Nazioni unite ma dal fatto di avere quella che è unanimemente considerata la migliore procedura di coordinamento della presenza dei propri funzionari nei comitati che preparano la legislazione Europea. Del resto il peso della Francia nei meccanismi decisionali è lo stesso dell’Italia. Stessa considerazione vale per la Germania per la quale un ruolo fondamentale è giocato dalla Europa asschuss nel Bundesrat.
Il presidente Draghi non ha tenuto per sé la guida del Dipartimento delle politiche comunitarie. C’è da augurarsi che metta mano con urgenza a questo problema e predisponga un meccanismo adeguato a garantire la presenza dei funzionari italiani là dove la legislazione europea viene maturata.
NECESSITÀ DI ADEGUARE LE ISTITUZIONI UE ALLA NUOVA SITUAZIONE
Non dobbiamo mai dimenticare che la costruzione europea è decollata, a suo tempo, soprattutto per iniziativa degli alleati vincitori della seconda guerra mondiale come una sorta di agenzia di integrazione ad evitare che la contrapposizione tra Francia e Germania portasse ad una terza guerra mondiale. È a questa origine che si deve il ruolo tutto particolare della Commissione, di fatto concepita come una sorta di supervisore degli Stati membri. Non bisogna dimenticare che l’iniziativa legislativa spetta esclusivamente alla Commissione laddove la Commissione non è espressa da un parlamento eletto (il Parlamento europeo la approva ma non la compone) né da un presidente eletto. La Commissione si trova priva di sensori verso la società civile e verso il mondo dell’economia.
La situazione è cambiata. L’Unione europea ha acquisito passo dopo passo una sua identità ed autonomia verso gli alleati vincitori della seconda guerra mondiale. Per tentare di adeguarsi alla nuova situazione e trovare un aggancio tra la Commissione e la società civile, sono stati attivati tutta una serie di processi miranti a coinvolgere la società civile stessa nei processi decisionali Ue. Vengono promosse delle consultazioni online su vari temi. Il meccanismo assomiglia molto a quello della piattaforma Rousseau dei nostri 5stelle. E come il meccanismo Rousseau può lasciare perplessi, anche i meccanismi delle consultazioni online dell’Ue presentano elementi di perplessità.
Il caso dell’ora legale può valere come esempio emblematico. Sulla base di una consultazione online realizzata nel luglio e agosto 2018, 84,6% dei partecipanti ad un referendum si era espresso in favore dell’abolizione dell’ora legale. Sulla base di questa consultazione (la cui rappresentatività è molto dubbia) la Commissione ha attivato un processo decisionale classico il risultato del quale è che a partire da quest’estate ogni Stato membro potrà decidere se adottare o meno l’ora legale. Questo comporterà una notevole confusione nella gestione degli orari e nella loro armonizzazione. È evidente che il processo decisionale va riconsiderato. La Commissione, peraltro, è uno strumento dotato indubbiamente di un’alta competenza giuridica e di prospettiva sovranazionale e non partigiana ma non ha capacità gestionali e nemmeno negoziali.
È urgente che i meccanismi decisionali Ue vengano aggiornati. Purtroppo il tema sembra interessare poco gli Stati membri. Il 4 febbraio scorso il Consiglio europeo ha espresso la propria posizione comune sulla Conferenza sul “futuro dell’Europa” in cui si dovrebbe proprio discutere le modalità di un coinvolgimento più adeguato della società civile nei meccanismi europei. L’Italia non dovrebbe lasciarsi sfuggire l’occasione per cominciare a giocare un ruolo propositivo nella Ue. Per ora si segnala la scarsa attenzione che l’evento ha avuto sui media italiani.
