L’Europa continua a presentarsi sulla scena internazionale con una pluralità di voci: l’Alto Rappresentante, la Commissione europea, il Consiglio europeo, i governi nazionali e i singoli commissari. Una complessità che spesso genera sovrapposizioni e riduce l’efficacia dell’azione esterna. La riflessione di Giovanni Castellaneta
Nei giorni scorsi, le indiscrezioni pubblicate dal Financial Times sulla (profonda) proposta di riforma del Servizio europeo per l’azione esterna (Seae), avanzata da Francia e Germania, meritano una riflessione che va oltre il dibattito sulle competenze dell’Alto Rappresentante o sul ruolo dell’attuale titolare dell’incarico, Kaja Kallas. La discussione – che sembra essere stata avviata anche insieme ad altre capitali europee – rappresenta infatti qualcosa di più profondo: una presa d’atto della realtà geopolitica e istituzionale europea dopo quindici anni di esperienza del sistema introdotto dal Trattato di Lisbona.
Quando il Seae venne creato nel 2010, l’ambizione era quella di conferire all’Unione europea una maggiore coerenza e visibilità internazionale, dando peraltro finalmente attuazione concreta al cosiddetto “secondo pilastro”, quello della Politica Estera e di Sicurezza Comune (Pesc). Si immaginava che una diplomazia comune potesse accompagnare il graduale consolidamento di una politica estera europea. Tuttavia, il processo si è sviluppato in modo inverso: si è costruita una struttura diplomatica senza che esistesse una reale sovranità politica europea in materia di politica estera e di sicurezza.
Dopo quindici anni, il bilancio appare inevitabilmente contrastato. Il Seae dispone oggi di oltre 140 delegazioni nel mondo e di risorse significative, ma le principali decisioni strategiche continuano a essere assunte nelle capitali nazionali. Le grandi crisi degli ultimi anni lo hanno dimostrato con chiarezza: dall’invasione della Crimea alla Brexit, dalla guerra in Ucraina alle relazioni con la Cina, passando per il Medio Oriente, i momenti decisivi hanno visto protagonisti soprattutto i governi nazionali, spesso in stretto coordinamento con Washington e Londra (dopo l’uscita di quest’ultima dalla Ue). L’esempio più recente e lampante è il cosiddetto formato “E3” tra Francia, Germania e Regno Unito per la soluzione della guerra in Ucraina, che ha finito peraltro per scontentare i Paesi esclusi ma comunque rilevanti e in grado di avere voce in capitolo, tra cui la Polonia e anche l’Italia.
Non si tratta di un fallimento personale degli Alti Rappresentanti che si sono succeduti nel tempo, da Catherine Ashton a Federica Mogherini, da Josep Borrell fino a Kaja Kallas (tutte personalità estremamente valide dal punto di vista professionale). Il problema è strutturale. Le diplomazie sono strumenti di una volontà politica; non possono sostituirla. Nella storia europea, le grandi diplomazie nazionali sono sempre state l’espressione di un centro decisionale chiaramente identificabile. L’Unione europea, invece, continua a essere una comunità di Stati che mantengono la sovranità sulle questioni fondamentali della politica estera e della difesa. Senza una corrispettiva cessione di sovranità, dunque, appare evidente che il Seae finisca per essere una specie di ‘arma spuntata’.
La conseguenza, dunque, è che l’Europa continua a presentarsi sulla scena internazionale con una pluralità di voci: l’Alto Rappresentante, la Commissione europea, il Consiglio europeo, i governi nazionali e i singoli commissari. Una complessità che spesso genera sovrapposizioni e riduce l’efficacia dell’azione esterna.
Le ipotesi di riforma oggi sul tavolo sembrano riflettere una crescente consapevolezza: funzionano soprattutto le cooperazioni rafforzate tra gli Stati che condividono interessi e priorità strategiche, mentre l’idea di una vera politica estera e di difesa comune appare sempre più lontana. Non è un caso che le iniziative più incisive degli ultimi anni siano nate da accordi tra gruppi di Paesi o dal protagonismo delle principali capitali europee, piuttosto che da una direzione unitaria delle istituzioni comunitarie. A rendere ancora più evidente questa dinamica contribuisce il mutato contesto internazionale. La competizione tra grandi potenze, la guerra in Ucraina, la sicurezza tecnologica ed energetica e la crescente instabilità regionale richiedono decisioni rapide e politicamente vincolanti. Ma l’Ue continua a non disporre di un vero centro politico capace di definire interessi strategici comuni e di imporne l’attuazione.
A ciò si aggiungono le tensioni sempre più frequenti nei rapporti transatlantici. I danni prodotti dalla guerra dei dazi con gli Usa, così come gli altri temi su cui c’è crescente attrito tra Bruxelles, le capitali europee e Washington, contribuiscono a chiarire ulteriormente il quadro. In assenza di una posizione europea realmente condivisa, gli Stati membri tendono inevitabilmente a difendere interessi nazionali differenti, rendendo ancora più difficile la costruzione di una linea comune.
Per questo la discussione sul futuro del Seae non dovrebbe essere interpretata come un semplice riassetto burocratico. Essa rappresenta piuttosto il riconoscimento di una realtà politica: il deficit europeo non è tanto un deficit di diplomazia quanto un deficit di decisione strategica. Finché non emergerà una vera sovranità politica europea in materia estera e di sicurezza, qualsiasi struttura diplomatica comune rischierà di restare priva del fondamento politico necessario per esercitare un’autentica influenza internazionale. L’auspicio, dunque, è quello di volgere in positivo queste proposte di riforma, non per soffocare l’ambizione europea di voler diventare anche un ‘gigante’ geopolitico, ma per aiutarla a raggiungerla sulla base di un approccio pragmatico, realistico e flessibile.
