L’improvvisa accelerazione del processo riformatore da decenni evocato sul fronte istituzionale ha individuato la sua “vittima” più illustre nel Senato della Repubblica, la Camera Alta del nostro sistema parlamentare, ai fini di colpire al cuore quel bicameralismo perfetto ritenuto all’origine di una condizione di cronica precarietà delle maggioranze parlamentari e di lentezza e farraginosità dei processi legislativi. Senato e bicameralismo perfetto traggono origine dallo Statuto Albertino del 1848 che prevedeva, come garanzia di un costante bilanciamento tra il potere dell’assemblea legislativa elettiva – la Camera dei Deputati – e l’influenza del sovrano, una seconda camera, il Senato del Regno, i cui componenti erano nominati dal Re.
Quando il referendum popolare del 1946 pose fine alla monarchia, l’Assemblea Costituente, eletta contestualmente a quello stesso referendum, scelse di confermare, con alcune varianti, quella forma di bicameralismo, pur assegnando al nuovo Senato della Repubblica un’investitura elettiva. I padri costituenti rigettarono dunque quelle proposte che tendevano ad introdurre un sistema monocamerale o a prevedere la coabitazione di due diverse assemblee, una delle quali fosse posta in condizione di inferiorità rispetto all’altra. Prevalse l’esigenza di una chambre de réflexion, o, comunque, di un duplice esame delle proposte di legge e di una duplice approvazione di identico testo che consentisse una fase di riconsiderazione dell’opportunità politica e, all’occorrenza, un miglioramento del provvedimento.
E, in particolare, secondo l’opinione del Mortati, proprio nel Senato i padri costituenti ritennero di individuare la Chambre de réflexion “per il numero ristretto dei membri, per la maggiore età degli eletti e degli elettori, per il più intimo collegamento con nuclei territoriali di popolazione” (C. Mortati, “Istituzioni di diritto pubblico”, Cedam 1975). Una camera siffatta avrebbe consentito quel raffreddamento delle passioni e quella “più consapevole aderenza alle istanze delle singole comunità regionali” (l’art. 57, primo comma, della Costituzione prevede per il Senato l’adozione di un sistema di elezione su base regionale) necessari ad un’adeguata ponderazione delle decisioni. Nella pratica attuazione delle previsioni costituzionali, questa funzione di raffreddamento e di più equilibrata valutazione dei provvedimenti si è realizzata solo in parte.
Il duplice esame dei disegni di legge ha consentito, è vero, in talune occasioni, di evitare il varo definitivo di normative di mera propaganda (cosiddette leggi spot) o emerse sull’onda di effimere passioni contingenti, ma troppo spesso la volontà dei partiti, presenti ed imperanti in entrambi i rami del Parlamento, ha inibito quella potenzialità di riconsiderazione e di correzione che i saggi costituenti avevano assegnato alla dialettica bicamerale. Anche l’altra aspettativa riposta nel Senato, quella di armonizzazione degli equilibri territoriali, in virtù del sistema elettorale su base regionale, è stata vanificata dalla gestione centralistica dei partiti, in larga misura organizzati su base nazionale, che intervenivano nei procedimenti elettivi, tanto della Camera, quanto del Senato.
Le controindicazioni sembrano ora prevalere su quei pregi che si erano inizialmente prefigurati (e speriamo di non doverli poi rimpiangere!). I costi, gli appesantimenti procedurali, i tempi lunghi delle navette tra i due palazzi alimentano l’istanza riformatrice. In particolare, la precarietà dei governi responsabili di fronte a due camere elette con sistemi diversi e da elettori parzialmente diversi (per il Senato non possono votare i cittadini maggiorenni che non abbiano compiuto 25 anni), con il rischio che non sempre si realizzi, in seno alle medesime, la stessa maggioranza politica. La presa d’atto delle disfunzioni del sistema ha indotto i partiti, fin dai lontani Anni Ottanta, ad esperire il tentativo di una grande riforma istituzionale.
Alle diverse commissioni bicamerali che, da allora, si sono cimentate con esiti ingloriosi, ha fatto seguito un tentativo che era pervenuto a un passo dal traguardo, nella XIV° legislatura (2001-2006), con un’ampia revisione della Seconda parte della Costituzione, cassata tuttavia da successivo referendum. Devono ritenersi dunque lodevoli, dopo tanti insuccessi, l’accelerazione e la determinazione impresse al processo riformatore dal governo Renzi. Scorrendo tuttavia il testo del disegno di legge costituzionale approvato dal Consiglio dei Ministri il 31 marzo scorso – che contiene, oltre alla riforma del bicameralismo, la riduzione del numero dei parlamentari, l’abolizione del Cnel e il nuovo testo del Titolo V in materia di autonomie territoriali – è difficile sottrarsi alla sensazione di una elaborazione un po’ frettolosa e approssimativa.
Innanzitutto rispetto alla composizione del nuovo Senato delle Autonomie: l’elezione di secondo grado, in seno agli enti locali territoriali, si è rivelata efficace e positiva tanto in un sistema centralistico quale quello francese, quanto in quello tedesco che è federale. Ma forse sarebbe necessario evitare che oltre agli eletti dai sindaci e dai consiglieri regionali, siedano in Senato tutti i sindaci delle città capoluogo di regione e tutti i governatori regionali, personaggi già occupati a tempo pieno, con pesanti responsabilità di governo territoriale, per i quali veramente Palazzo Madama potrebbe diventare, come si è scritto ironicamente, una sorta di dopolavoro.
E, peraltro, sul piano della rappresentatività, il governatore della Lombardia o quello del Lazio hanno un peso diverso rispetto a quello di una piccola regione!
Sarebbe più ragionevole prevedere che tutti i componenti del Senato siano designati dai consigli regionali o da assemblee regionali dei sindaci, con criteri che tengano conto del dato demografico, scegliendo, peraltro, tra figure non esposte, al momento, in posizioni rilevanti di governo territoriale e che possano quindi dedicarsi con maggiore impegno alle attività del nuovo Senato.
Appare inoltre assurda la previsione della nomina da parte del Capo dello Stato di 21 senatori, proprio ora che si è deciso di abolire i senatori a vita ( quelli che il Presidente può attualmente nominare sono peraltro solo cinque). Sul piano delle competenze del Senato delle Autonomie, al di là della confermata condivisione con la Camera della revisione costituzionale e delle leggi costituzionali, per la potestà legislativa ordinaria il nuovo disegno di legge sembra relegarlo ad un rango inferiore rispetto alla Camera stessa.
A quest’ultima, infatti, spetterebbe l’approvazione delle leggi che poi obbligatoriamente devono essere trasmesse al Senato. Si deve poi attendere che entro i termini stabiliti il Senato medesimo apporti o meno le proprie modifiche. Decorsi i termini prescritti dal nuovo testo, senza che il Senato abbia deciso di esaminare il disegno o si sia pronunciato sullo stesso, oppure nel caso in cui invece il Senato abbia approvato le sue modifiche, la Camera approva definitivamente la legge. Dunque, al Senato viene assegnata una sorta di funzione consultiva non vincolante nei confronti dell’altra camera, con una serie di compensazioni e bilanciamenti (revisione costituzionale e leggi costituzionali, facoltà di richiedere l’esame di un disegno di legge alla Camera, maggioranza qualificata richiesta alla Camera per approvare leggi riguardanti determinate materie, nel caso non intenda conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato) che sembrano tuttavia dei superflui orpelli ed appesantimenti per edulcorare il sostanziale svuotamento, o, comunque, una sorta di degradazione di quella che è stata per oltre centocinquant’anni la Camera Alta.
Questa assume così un’identità ibrida e indefinita, conservando residui di quel bicameralismo perfetto che si intendeva superare, ma in posizione di inferiorità rispetto all’altro ramo del Parlamento. Più equilibrata ed efficiente apparirebbe una netta differenziazione di competenze legislative, ferma restando l’attribuzione della fiducia al governo in capo alla sola Camera e la condivisione tra i due rami del Parlamento della competenza sulle leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali. Per la legislazione ordinaria si potrebbero assegnare alla Camera le norme di competenza esclusiva dello Stato e al nuovo Senato, proprio per la sua natura di camera delle autonomie, la legislazione concorrente con quella regionale, inspiegabilmente “scomparsa” dal nuovo testo del Titolo V, contenuto nel disegno del governo.
In alternativa, si potrebbe ipotizzare per una camera la funzione legislativa e per l’altra il controllo della pubblica amministrazione e della sua regolamentazione, secondo un’altra tesi emersa in dottrina.
Queste soluzioni apparirebbero idonee a garantire una condizione paritaria tra le due camere, sia pure con funzioni diverse. Senza svilire la dignità dell’una a favore dell’altra. La Camera dei Deputati, concentrata sulla politica nazionale, funzionalmente collegata con l’attività di governo, il Senato orientato al coordinamento delle autonomie e alle necessarie compensazioni e mediazioni tra le diverse esigenze dei territori, con specifiche funzioni conoscitive e di controllo che potranno essere individuate. Già il nuovo incontro tra Berlusconi e Renzi ha evidenziato la comune percezione della necessità di riequilibrare la composizione del nuovo Senato secondo più equi criteri di rappresentatività e di rimuovere la previsione anacronistica dei 21 senatori di nomina presidenziale. Ci auguriamo che l’esame parlamentare faccia il resto, mettendo a fuoco le criticità, individuando le opportune correzioni e offrendoci poi un testo migliore. Procedere risoluti è importante, ma a volte una fretta eccessiva può portare fuori strada.
