Riceviamo e volentieri pubblichiamo
Il tema della qualità dei processi legislativi e regolatori non è certo sexy. Lo si sa. Per lo più si pensa sia un tema riservato principalmente alle istituzioni, alle agenzie regolatorie e agli interessi privati, siano essi rappresentati da associazioni o da lobbisti. Vista da questa prospettiva diventa materia da addetti ai lavori, per lo più oscura, poco controllabile e di poco interesse per l’opinione pubblica e dei vari suoi watch dog (tra cui i media, la cui cultura su questi argomenti è spesso approssimativa).
SU COSA INCIDE LA QUALITA’ DELLE LEGGI
La realtà è, però, ben diversa. La qualità delle leggi incide da un lato in modo diretto sulla competitività di un paese e sulla performance delle imprese, dall’altro sulla qualità della vita sociale. Quando la legislazione è certa, aperta e non intrusiva migliora, infatti il sistema concorrenziale e la qualità della vita, permettendo agli attori di mercato di selezionare i comportamenti competitivi più efficienti e agli attori sociali di reperire e allocare al meglio le risorse dedicate al loro benessere. Per ottenere questo risultato si deve andare verso un modo “innovativo” di gestire i processi legislativi maggiormente incentrati su attività di analisi preventiva dei costi/benefici dei loro impatti economici e sociali. Analisi che, oggi, sono disattese sebbene obbligatorie per legge.
BETTER REGULATION IN AGENDA
L’analisi di impatto regolatorio è, infatti, fondamento per una gestione più efficace del policy making. Non mancano, a questo proposito, gli studi in tema di better regulation, spesso prodotti da istituzioni sovranazionali quali l’OCSE o l’OECD. La stessa Commissione Europea è in prima linea e particolarmente attenta alla problematica. Tutti questi studi evidenziano come il prerequisito per la crescita e lo sviluppo di una società sia proprio la qualità della legislazione che ne regola le azioni. Se, infatti, la tendenza di quasi tutti gli Stati, Italia compresa, va verso una legislazione “fast” e di tipo emergenziale (il ricorso alla decretazione di urgenza è ormai cronico nel nostro Paese), non mancano le evidenze di come questo modo di procedere sia inefficace e, spesso, deleterio. Da qui il richiamo di OCSE e Commissione Europea per inserire il tema della better regulation nell’agenda di intervento dei più alti livelli della politica facendone tema di commitment politico.
LA SITUAZIONE ITALIANA
L’Italia, rispetto ad altri Paesi, ha un deficit di qualità normativa che ne acuisce la crisi economica e sociale di questi anni. E’ un dato di fatto, riconosciuto dai più importanti osservatori e dagli studi internazionali sui livelli di competitività (uno per tutto il report “Doing Business” della Banca Mondiale). Così come è noto che nell’agenda delle riforme degli ultimi governi il tema della qualità legislativa occupi un posto di secondo piano (e sarebbe sbagliato ricomprenderlo in quello più ampio della riforma dell’architettura istituzionale come, forse inconsapevolmente, vuole fare il governo Renzi). Non mancherebbe, peraltro, un quadro regolatorio che permetta fin da subito di affrontare il tema; la legge 229/2003 “Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione” rappresenta, infatti, uno strumento base da cui partire. Così come non si può pensare di relegare il tema alla regolamentazione delle lobbies (che pure latita da molti anni) in quanto il lobbying riguarda primariamente l’opportunità dell’inclusione degli interessi nei processi normativi e non certo la qualità complessiva di questi ultimi. Ciò che manca, e manca davvero, è l’impegno da parte dei vertici della politica.
IL RUOLO DEL DAGL
Una delle cifre del governo Renzi è il tentativo di spostare la cabina di regia della politica di sviluppo del Paese dal Ministero dell’Economia (e dagli uffici della Ragioneria) a Palazzo Chigi ridando importanza al Dagl (Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi) e istituendo una sorta di comitato per gli affari economici alle dirette dipendenze del primo ministro. Tentativo per ora solo abbozzato ma potenzialmente molto interessante per i nostri temi. Perché, dunque, non approfittarne per ripensare al ruolo del Dagl ampliandone competenze e ruoli?
Se, infatti, una migliore qualità delle leggi passa attraverso un più efficace momento di analisi dei loro costi/benefici potenziali, il Dagl potrebbe diventare quell’organismo (oversight body) in grado di valutare proprio tale momento. E siccome questo genere di analisi richiede un approccio multidisciplinare, l’ampliamento del Dagl con le competenze di un comitato economico sarebbe non solo auspicabile ma necessario (sarebbe importante anche uno stretto collegamento con gli uffici studi di Camera e Senato, all’interno dei quali non mancano di certo le competenze di analisi degli impatti normativi). Si verrebbe a creare anche in Italia una sorta di OIRA (Office of Information and Regulatory Affairs) che negli Stati Uniti ha proprio il compito di supervisionare, omogeneizzare e migliorare le leggi. Il nuovo Dagl, così come l’OIRA, sarebbe alle dirette dipendenze del governo esecutivo e potrebbe essere dotato di meccanismi di controllo ed eventualmente sanzionatori verso tutte le istituzioni che non producono analisi di impatto approfondite, partecipate e condivise con gli stakeholder (vediamo dopo come). Non regge, meglio dirlo subito, la paura che i nuovi compiti del Dagl possano limitare l’indipendenza dei vari Ministeri perché già oggi è limitata, giustamente, dai vincoli di bilancio e dal ruolo della Ragioneria di Stato. Si tratta, semplicemente, di cambiare registro: da vincoli esclusivamente bilancistici o finanziari a quelli economici (che meglio si prestano per ragionare di sviluppo e crescita).
COSA PREVEDE IL NUOVO SCHEMA
Questo nuovo schema prevederebbe, dunque, la redazione di testi di legge che obbligatoriamente contengano un’analisi di impatto economico e sociale (come già previsto dalla legge 229/2003), testi che sarebbero supervisionati dal Dagl, partecipati dagli stakeholder, eventualmente rivisti e solo allora proposti al Consiglio dei Ministri e al Parlamento. Qualcuno potrebbe obiettare che si rischia di allungare i tempi di redazione delle leggi. Può darsi e qui si deve decidere se si preferisce avere più leggi o leggi migliori. E comunque si avrebbe un design diverso dei processi normativi con un’inversione a mio avviso decisiva: il dibattito sui testi avverrebbe in grande parte prima della loro presentazione in Parlamento, garantendo in questa sede un dibattito più informato, serio e meno soggetto a pratiche emendative poco organiche e frutto di logiche lobbistiche dell’ultima ora (per inciso: ogni lobbista è fermamente contrario a interventi “spot dell’ultima ora” che non difendono realmente gli interessi rappresentati e che sicuramente indeboliscono gli impianti normativi complessivi, causando incertezze e confusione).
LA PARTNERSHIP STATO LOBBY
E veniamo, dunque, alla lobby e al suo ruolo. Un’efficace analisi di impatto presuppone il coinvolgimento di tutti gli stakeholder interessati. La partecipazione dei soggetti interessati è, infatti, un principio essenziale di better regulation ed è raccomandata a livello europeo e internazionale (per tutti il Trattato di Amsterdam del 1997 in cui si conviene che la Commissione Europea ricorra ad ampie consultazioni prima di proporre atti legislativi). Per evitare “paralisi di analisi” o “ossificazione” dei processi dovrebbero essere definiti non solo dei criteri in base ai quali si può partecipare (l’analisi di impatto richiede, peraltro, un competition e social assessment che individuerebbe i soggetti interessati alle norme di un determinato provvedimento) e dei “modi” di partecipazione.
Sui criteri bisogna essere inclusivi. Chi vuole partecipare, può partecipare. L’esperienza internazionale insegna che il rischio di una sovra-partecipazione degli stakeholder è minimo proprio perché i “modi” di partecipazione sono selettivi. Inoltre, si deve distinguere tra norme economico-tecniche, per le quali è obbligatoria l’impostazione della better regulation, e quelli di più ampio carattere generale (o etico), dove invece potrebbe essere facoltativa. Per esempio i temi dell’Agenda Digitale, della privatizzazione delle aziende pubbliche, etc. sono soggetti ad analisi di impatto partecipato; il tema della fecondazione eterologa, dei diritti civili solo facoltativamente. Sui modi. Se ne possono individuare tre: il primo è la redazione di un position paper (a carattere pubblico!) con cui il soggetto interessato esprime la propria posizione; il secondo è la documentazione di supporto al position paper esclusivamente evidence based fact e verificabile; il terzo è il diretto coinvolgimento dei CEO delle imprese (o i direttori generali delle associazioni) per garantire – a valle del lavoro degli sherpa – il reale impegno su quanto viene discusso) oggi troppo distanti. Distanza che da un lato provoca pre-giudizi (spesso ingiustamente negativi) sulla capacità legislativa di un esecutivo, dall’altro non aiuta la diffusione di una cultura della lobbying consapevole e, infine, non aiuta la creazione di una reale partnership pubblico-privato (oggi vera e propria leva competitiva).
I VANTAGGI
La logica è win-win su tutti i fronti. I Ministeri sarebbero obbligati a lavorare sulle leggi valutandone gli impatti economici e sociali. Il Governo avrebbe uno strumento per forzarli a lavorare in questo modo e un luogo dove omogeneizzare i contenuti e armonizzarli all’interno del quadro normativo complessivo (c.d. fitness check). Il Parlamento si troverebbe a lavorare su testi più organici e potenzialmente più efficaci, riducendo i tempi di lettura e di modifica. Le lobby vedrebbero riconosciuto il loro ruolo (da qui il passo per la loro regolamentazione è semplice) di poter offrire in modo trasparente, responsabile e qualificato il loro contributo e di poter valorizzare i propri contenuti invece che la loro capacità di utilizzo delle relazioni per fare pressioni. Tutti sarebbero coinvolti in modo trasparente, informato e verificabile dai vari watch dog. Cosa aspettiamo?
