I due disegni di legge prodotti dal ministro Giulia Bongiorno per riformare la nostra Pubblica amministrazione (il Ddl per la concretezza amministrativa e la prevenzione dell’assenteismo del 25/10/18 e il Ddl del 21/12/18 per il miglioramento della Pubblica amministrazione) vengono a coincidere con il rinnovo dei presidenti di Inps e Inail. E la coincidenza ci suggerisce alcune riflessioni.
Negli anni ’80 l’Inps e poi l’Inail hanno rappresentato un esempio di riforma di strutture pubbliche di grande successo. L’artefice delle due riforme fu l’ing. Billia. Orbene se compariamo le modifiche introdotte dall’ing. Billia all’Inps, prima, e, successivamente, all’Inail con i vaghi disegni della Bongiorno una differenza enorme balza subito all’occhio: i cambiamenti introdotti dall’ing. Billia facevano riferimento ad un chiaro modello di organizzazione amministrativa, completo e coerente in tutte le sue componenti, mentre i disegni di legge delega della Bongiorno evidenziano la totale mancanza di un modello di riferimento concentrandosi su aspetti di dettaglio, di tipo piuttosto sintomatologico che sulle vere cause dell’inefficienza amministrativa. Possibile che non ci si voglia rendere conto che l’assenteismo non è un male in sé ma il sintomo di una patologia ben più profonda? Il nucleo della concretezza previsto dal Ddl del 25/10/18 evidenzia, da una parte, una vaghezza di funzioni mentre da un’altra individua la sua consistenza organica in maniera ben precisa: 52 persone!
Ritorniamo alla lezione che l’ing. Billia ci ha lasciato. Schematicamente il modello organizzativo introdotto negli anni ’80 all’Inps e poi all’Inail era, ed è, un modello basato sui processi in cui il potere di firma è spostato molto in basso, al livello di impiegato di sportello. Tutto questo negli anni ’80 ben prima della legge 241/90, del Dlgs 29/93 e del Dlgs 286/99. Rispetto alla L. 241/90 la riforma di Billia non fa l’errore della L. 241/90 (art. 5 comma 1) di scindere la funzione di responsabile di procedimento con quella di responsabile di provvedimento.
La riforma dell’ing Billia aveva anche una ulteriore caratteristica fondamentale: si basava su di una concezione ben chiara del ruolo e della funzione dei dirigenti (al contrario i Ddl della Bongiorno evidenziano idee molto confuse su che cosa debba essere un dirigente). Il dirigente di Billia non è uno specialista ma un coordinatore in grado di saper far collaborare professionalità diverse. Funzione cruciale del dirigente è (o meglio era, perché nel frattempo questa buona pratica è stata assorbita dalla vicenda sindacale) quella di spiegare direttamente ai dipendenti le procedure e le loro modifiche e, di converso, di riportare verso l’alto le osservazioni dell’operatore di base. Qui va segnalato che l’ing. Billia non era né un esperto di pensioni né di assicurazioni sugli incidenti del lavoro.
Un ruolo fondamentale della riforma di Billia era giocato dalla formazione iniziale: il neoassunto non imparava a lavorare per affiancamento ma veniva introdotto a lavoro attraverso programmi di formazione all’entrata focalizzati sull’implementazione dei processi reali e non sulla teoria. L’Inps e l’Inail erano state dotate di strutture formative a livello periferico in maniera molto capillare.
Le riforme di Billia sono state progressivamente assorbite dalla più generale ondata riformatrice della Pubblica amministrazione, ondata riformatrice non gestita da dirigenti tecnici (Billia era ingegnere ed ha infarcito Inps ed Inail di ingegneri relegando i giuristi in posizione di staff) ma da giuristi. Il cambio di cultura ha portato a perdere completamente il ruolo del processo e la funzione di coordinamento del dirigente, diversa dal dirigente esperto propria della nostra tradizione giuridica.
Per capire bene la differenza tra il modello Bllia e il modello tradizionale della nostra Pubblica amministrazione potrebbe essere utile considerare quello che sta succedendo a seguito dell’accorpamento dell’Inpdap nell’Inps. Per dare un’idea riassuntiva della differenza basta considerare come vengono calcolate le singole pensioni. Alla componente ex Inpdap dell’Inps (modello amministrativo tradizionale) le singole pensioni vengono calcolate da funzionari esperti nell’argomento, conoscitori delle leggi, dei regolamenti e della giurisprudenza.
Alla componente Inps derivata dalla riforma Billia, gli esperti non sono in posizione operativa ma in posizione di staff e forniscono le “dritte necessarie” agli informatici che producono i programmi per calcolare le singole pensioni.
Due sono gli insegnamenti che si dovrebbero trarre da questa storia. Innanzitutto un insegnamento di tipo generale: bisogna rendersi conto che la cultura giuridica non è in grado di produrre il salto di qualità necessario per modernizzare realmente la nostra amministrazione. In secondo luogo un insegnamento più settoriale: le riforme avviate da Billia non sono state portate a compimento, in maniera particolare non sono arrivate al punto di tener sotto controllo il costo di gestione delle singole pensioni. Il nostro largo cuneo contributivo non cade dal cielo ma dal costo che ancora comporta la gestione delle singole pensioni. Si pensi che la Van Breda (la compagnia che gestisce la maggior parte delle pensioni degli enti internazionali) ha un costo gestionale pari allo 0,8% del premio assicurativo pagato.
