Lo abbiamo notato tutti, da quando è iniziata l’epidemia di coronavirus, che la produzione normativa, soprattutto da parte della Presidenza del Consiglio, è letteralmente esplosa.
La data di inizio delle sequenze di norme è certa: è infatti il 31 gennaio 2020 (dichiarazione dello stato di emergenza connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili) ai sensi dell’art.7, comma 1, lett. c) del d. lgs. N.1 del 2018 (Codice della Protezione Civile).
Alla decretazione d’urgenza e ai tanti, forse troppi decreti-legge, da convertire rapidamente, secondo Costituzione, in leggi dopo il voto del Parlamento, si sono aggiunti i Decreti del Presidente del Consiglio, le tante direttive e ordinanze ministeriali, le anch’esse numerose ordinanze del Capo del Dipartimento della Protezione Civile, infine, ancora tante ordinanze regionali e addirittura comunali.
Non c’è mai stata eccezione alla eterna regola, matematica prima che giuridica, secondo la quale tanto maggiori di numero e complessità sono le norme, tanto maggiore è anche l’indecisione e l’equivoco insito nell’applicazione.
L’ingarbugliatissimo sistema normativo nato con la decretazione d’urgenza per l’infezione da coronavirus, è quindi, anche in una situazione così grave e complessa, fonte di ambiguità, indecisione, conflitto potenziale tra apparati dello Stato e amministrazioni locali.
Ecco perché, anche nell’amministrazione dello Stato, vale, dovrebbe valere, il vecchio brocardo della logica medievale, simplex sigillum veri.
E, quindi, qual è il criterio finale per la soluzione della inevitabile ambiguità normativa? La politica, è il criterio, intesa la politica come la Spada di Alessandro che rompe immediatamente il Nodo di Gordio.
È questa, in effetti, la vera funzione della Rappresentanza democratica, in un contesto fittamente normato, come è quello di ogni Paese occidentale moderno.
Il Parlamento è sempre il Decisore, insieme al Governo e alla Presidenza della Repubblica, tra le poste di bilancio come nella gerarchia di norme, le più semplici possibili, come già ci insegnava il Beccaria.
Ma, tornando, dopo questo esempio, alla questione della Legge di Bilancio attuale del nostro Stato, essa cos’è di fatto, allora?
La Legge di Bilancio è, come è noto, lo strumento legislativo, previsto dall’art. 81 della Costituzione, che prevede come il Governo, con un documento contabile di tipo preventivo, comunica al Parlamento le spese pubbliche e le entrate previste per l’anno successivo, in base alle leggi vigenti.
Ecco, per una prima osservazione, che molte delle spese non possono non essere del tutto ipotetiche, come accade anche nei bilanci privati, molte delle spese non possono poi essere del tutto organizzabili mediante una sola norma, vecchia o nuova, molte, infine, alcune delle poste di bilancio dipendono da flussi di cassa e di spesa che non sono, al momento del bilancio preventivo, mai del tutto prevedibili.
Sempre in base all’art.81. Cost., la legge per l’approvazione del Bilancio dello Stato non può, diversamente da quanto accade oggi per la Legge di Stabilità, introdurre nuovi tributi e nuove spese.
La maglia del Bilancio statale, la rete delle voci fisse, deve essere quella e solo quella.
Ovvia la motivazione, ma è difficile mettere insieme secondo “ragione” Legge di Bilancio e Legge di Stabilità, data questa asimmetria.
La Legge di Stabilità, lo ricordiamo qui, ovvero la Legge Finanziaria, ovvero ancora la Manovra Economica, è la legge ordinaria, proposta dal Governo, che regola la politica economica dello Stato (e anche della società civile) per un triennio.
Bene, ma in tre anni, come si suole dire in francese, il più bel risparmio è quello del tempo.
In tre anni tutto si fa e tutto può distruggersi o cambiare, soprattutto con il tipo di economia internazionale con cui abbiamo a che fare ora.
La Legge di Stabilità, che si chiama così, quasi ufficialmente, dal 2009, deriva il suo nuovo nome soprattutto dall’introduzione del “federalismo fiscale”, realizzato con la riforma costituzionale del 2001, la quale richiede che l’attività dello Stato “centrale” venga coordinata con quella locale, che ha cespiti autonomi e diversi, ma non sempre, dalla finanza statale e “centrale”.
Ritengo che il famoso “federalismo” sia stato una lunga illusione poli-decennale, dalla quale prima ci si sveglia meglio è.
La ripartizione delle entrate tra le Regioni, sempre più affamate di denaro, soprattutto dopo la sconsiderata “Riforma del Titolo V” della Costituzione, inventata dalle sinistre per credere di prender voti alla Lega, è stata deleteria; rendendo gli Enti Locali sempre più potenti, e quindi grandi, e allora costosissimi, con una efficienza che, a parte le regioni del Nord, che sarebbero state efficienti lo stesso, è caduta a picco in tutto il resto d’Italia.
Sempre per il Trattato di Maastricht, città prima sconosciuta salvo che per l’assedio francese del 1673, nel quale si fece notare D’Artagnan, quello vero, la Legge di Stabilità deve rispettare i requisiti di convergenza economico-finanziaria tra i Paesi della Ue, ma anche i criteri riguardanti le norme di coordinamento tra i livelli locale, regionale, statale della finanza pubblica delle varie nazioni appartenenti all’Europa a, ormai, 27. La Sicilia si coordinerà all’economia della Finlandia, tutta cellulosa e telefonini, mentre il Piemonte, con i suoi preziosi tartufi bianchi, si coordinerà con le fabbriche tayloriste e a basso costo della Repubblica Ceca.
Le economie, oltre un certo livello, sono incomparabili tra di loro, e non c’è moneta unica che le possa mettere in comunicazione.
Casomai, servirebbe una contabilità pubblica come quella che si fa, anche a livello europeo, con i criteri della Power Purchasing Parity.
Nel dispositivo di Stabilità del 2009, è stato poi collegato per la prima volta un aggiunto sul welfare, che oggi, in burocratese europeistico, vuol dire anche “Salute”, in cui ci sono regolarmente anche norme sul lavoro, la previdenza sociale, la competitività, che poco c’entra con il Welfare, e viene scritto secondo una scadenza di missioni, programmi poliennali, funzioni, che è molto duro, se non impossibile, monetizzare.
La Legge di Stabilità, poi, a partire dalla L. n. 234/2012, ha poi disposto che, dal 2016, la stessa Legge di Stabilità costituirà un Testo Unico con la Legge di Bilancio.
Il che è anomalo, visto che una, la seconda, può normare e creare nuove tasse e tributi, la prima no.
La Riforma del Bilancio dello Stato, L.n. 163/2016, approvata il 28 luglio 2016, è stata però approvata, in via definitiva, con oltre l’80% dei voti favorevoli di Camera e Senato.
La Legge di Stabilità/Bilancio deve essere presentata dal Governo al Parlamento entro il 15 ottobre di ogni anno, e il Parlamento ha il tempo di approvarla, emendarla o altro (altro?) entro il 31 dicembre dello stesso anno. Che è troppo poco. Oltre la scadenza iniziale, la Costituzione all’art. 81 c.2, prevede il termine successivo del 30 aprile, termine da autorizzare però con legge apposita.
Nella Legge di Stabilità c’è, obbligatoriamente: a) il saldo netto da finanziare, b) il saldo del ricorso al mercato, ovvero la quantità finale di denaro nel ciclo annuale o triennale per la quale ricorrere al prestito (e qui, certo, c’è un vulnus, perché i mercati speculativi sanno prima la quantità finanziabile, c) l’importo dei fondi speciali di bilancio, e anche qui c’è un altro vulnus, visto che gli altri Paesi, tutti, sanno quanto costeranno per esempio i Servizi, le Operazioni Speciali, le azioni off the record, e tanto altro, d) l’importo massimo per il rinnovo dei contratti del pubblico impiego, altro vulnus, perché da questo si può calcolare la politica industriale e, quindi, gli eventuali effetti sui mercati del costo del lavoro, pubblico e privato, con evidenti vantaggi per i concorrenti Ue e poi e) gli stanziamenti per il rifinanziamento delle spese in conto capitale già previste dalle leggi in vigore, e quindi anche il blocco triennale delle successive spese in conto capitale, f) le previsioni di spesa a lungo termine.
Altro vulnus: da ciò si può dedurre quanto uno Stato dispone per quello o altro programma comunitario, militare, di politica estera, o altro, ma comunque di importanza strategica.
Per non parlare delle riserve per operazioni di acquisizione o fusione di imprese di rilievo strategico in ambito Ue. O anche fuori, ma tali che vengano consentite dagli altri partner europei.
Una “condominializzazione” del bilancio pubblico che crea molti pericoli, ma che corrisponde al livello mentale di tanti tra i contabili di Bruxelles.
Da questa conformazione della Legge di Stabilità deriva inoltre che le due scelte possibili sono solo: o la politica detta dell’austerità, quando si tratta di ridare equilibrio possibile (ma lo decidono sempre gli altri) ai fondi pubblici, ma si può pensare che una austerità ciclica debba anche poter spendere di più su certe poste di bilancio, ma molto meno nelle altre, mentre qui la cifra che conta è solo quella finale, che determina automaticamente il comportamento dei mercati. Che hanno una sola cosa in testa, come i soldati di leva: l’acquisto al miglior prezzo e con il miglior tasso di interesse dei nostri titoli del debito pubblico, facendosi spesso trading, come accade anche a certi Stati, che lucrano sulla differenza, spesso del tutto retorica, tra i loro titoli di debito e i nostri.
Oppure, c’è anche la possibilità una spesa espansiva, che ricorre sempre e solo alla spesa pubblica in deficit, ovvero emettendo più titoli del debito pubblico, che può essere “keynesiana” se riguarda gli investimenti ma semplicemente espansiva se, oltre agli investimenti, si privilegiano rendite e spese correnti.
E anche questo può essere necessario, talvolta.
Il teorico inglese, però, diceva che la spesa pubblica vale soprattutto per i nuovi investimenti, mentre per i “vecchi mercati”, come li chiamava lui, va bene anche l’auto-equilibrio delle imprese private.
L’idea, infantile, sottesa a questa dualità concettuale è che si possa essere solamente o “spendaccioni” (soprattutto se “meridionali”) o “rigorosi” (soprattutto se freddi e nordici) ma è una scenetta da vaudeville, non una idea seria di politica economica.
Pensare, come fanno i condominialisti residenti in Belgio, che il rigore “familiare” abbia un effetto nel bilancio dello Stato è, come si diceva anticamente in filosofia, un “paralogismo”.
L’equivalenza tra famiglie e stati, spesso ripetuta da economisti dei giorni dispari, andrebbe bene solo se le famiglie potessero emettere moneta a valore facciale, immediatamente spendibile, a seconda delle loro necessità. Che sarebbero comunque legate alla credibilità del loro “denaro” privato.
E la gente ci crede, a queste favole, soprattutto al Palais Berlaymont.
I vincoli europei, comunque, di ogni Legge di Stabilità sono: 1) il 3% del rapporto tra disavanzo pubblico, effettivo e previsto, e il Pil nazionale, un rapporto del tutto pretestuoso e cervellotico, anche e perfino in fase di politiche restrittive, poi 2) il 60% del rapporto tra debito pubblico e Pil, altra cifra cervellotica, che può anche riguardare politiche non-keynesiane, quando si debba per esempio ristrutturare un settore “maturo” o si debba investire in aree nuove e promettenti, ancora c’è il punto 3) il tasso medio di inflazione, che non può superare di oltre 1,5 punti percentuali quello dei tre Stati membri che, durante i tre anni precedenti, hanno avuto i migliori risultati nel settore. E’ forse noto agli esperti UE che esiste anche l’”inflazione importata”?
È quando, ma la formula è già piuttosto errata, quando, dicevo, i prezzi dei beni e dei servizi acquistati all’estero aumentano.
Si importa inflazione quando aumentano i costi dei prodotti importati, e chi è, come noi, una economia da trasformazione, è anche ovviamente grande importatrice; e Dio solo sa, in queste fasi economiche, come l’inflazione da importazioni (si pensi solo ai prodotti petroliferi) sia importante per le nostre economie europee.
E, inoltre, la Ue non ha alcuna capacità strategica, militare, geo-economica, finanziaria per modificare il trattamento dei produttori di idrocarburi nei suoi confronti. E nemmeno delle altre materie prime di maggiore importanza.
Ma passiamo ora al punto 4): si deve anche rispettare il Tasso di Interesse Nominale a lungo termine, che non deve eccedere di oltre 2 punti percentuali quello degli Stati membri che abbiano conseguito i migliori risultati in termini di stabilità dei prezzi.
È, questa, la “Regola di Taylor”. Ovvero, come disse il Segretario al Tesoro Usa Taylor nel 1993, si tratta di una equazione in cui il tasso di interesse compare come variabile dipendente, mentre l’inflazione e il reddito nazionale sono, qui, dei regressori.
Eccola: ii = i*+α(πi- π*) +βγ+εi
Ovvero: obiettivo inflazionistico di lungo periodo è π. È il tasso di inflazione che prevarrà nel lungo periodo, Taylor qui ha assunto che il tasso di inflazione a lungo debba essere del 2%, come spesso accade negli Usa, ma il tasso di interesse corrente è π, che è solo, per loro, un deflatore del Pil. Se facessimo tutti solo i mediatori di Borsa, potrebbe essere anche vero.
Ma ci sono costi che entrano nel Pil e non sono prevedibili né modificabili dall’esterno.
Il tasso di interesse nominale effettivo nell’equazione è γ. Il resto è facilmente calcolabile.
Ecco, cosa vuol dire allora la Regola di Taylor? Quando l’inflazione comincia a risvegliarsi i tassi dovrebbero, allora, aumentare.
Il che non è affatto implicito nelle norme di Maastricht, che pure derivano da queste formuline.
Che, poi, l’aumento dei tassi di interesse riflette, ci dice sempre la formula di Taylor, una diminuzione dell’offerta di tassi monetari reali.
Non è detto, possono esserci molti saldi disponibili, ma con una composizione monetaria meno “sexy”.
Gli investimenti sono in rapporto inverso con i tassi di interesse, sempre per Taylor, ma questo vale per le economie che vivono a prestito, non per tanti nostri imprenditori che usano, quasi unicamente, le “risorse proprie”. O i crediti bancari per garantire le risorse proprie.
Se gli investimenti diminuiscono, per questa concatenazione pseudo-matematica di eventi, allora il reddito nazionale, ci dice ancora Taylor, aumenta e aumenta anche la disoccupazione. Che, qui, è la sola cura per l’inflazione. Ma dove hanno studiato, questi qua?
Altra teoria derivata dalla Equazione di Taylor, è che quando l’attività economica rallenta, il tasso di interesse a medio periodo deve diminuire.
Non si è mai realizzato, nemmeno nella storia recente degli Usa. Basti pensare alla crisi del 2006-2008.
È poi strano, lo dico da un punto di vista puramente analitico, che la finalità della teoria economica sia solo quella della riduzione dell’inflazione, visto che essa, come abbiamo già sottolineato supra, non dipende unicamente dall’eccesso di spesa pubblica, di disponibilità di capitali a basso costo (che invece appaiono con la Regola di Taylor) e dall’uso di bilanci “morigerati”, secondo le teorie dell’ignorante economia à la page.
Ma torniamo alla procedura della Legge di Stabilità italiana.
In base alla procedura detta European Semester, gli Stati membri della Ue devono presentare, entro il mese di aprile, i loro bilanci alla Commissione Europea e al Consiglio Europeo, il che delimita ipso facto la nostra normativa, che prevede anche un ruolo di bilancio fino al 31 dicembre dello stesso anno in corso.
Le sanzioni previste per un qualche extra sono, per ora, riducibili, al massimo, alla sanzione unica pari allo 0, 2% del Pil dell’anno in discussione.
I principi, poi, del bilancio dello Stato e della connessa-integrata Legge di Stabilità sono, poi, sempre quelli tradizionali stabiliti dalla L. 468/1978, tra i quali la specificazione, ovvero tutte le poste di bilancio che devono essere analiticamente determinate, per evitare ambiguità nella destinazione, la veridicità, quindi non sono ammesse sopravvalutazioni delle entrate, o sottovalutazioni delle spese, infine la pubblicità, ovvero il bilancio deve essere reso noto con i mezzi più idonei.
C’è poi la questione sorta dalla approvazione della L. n.1/2012, che ha modificato l’art.81 della Costituzione, imponendo proprio nella Carta Fondamentale il principio del “pareggio di bilancio”.
È roba da ridere: tutti i bilanci, dai tempi dell’invenzione della partita doppia da parte di Frà Luca Pacioli, amico e talvolta compagno di bisbocce di Leonardo da Vinci, sono, appunto, “in pari” per definizione.
Altrimenti non sono bilanci.
In effetti il termine “pareggio” non è mai utilizzato nella norma, ma si usa la terminologia, più sibillina, di “equilibrio” che, come sappiamo, può essere, in fisica, anche instabile.
È, ripetiamo, una norma dalla comicità involontaria.
E se ci arrivasse l’eruzione del Vesuvio, sicura nel futuro ma imprevedibile, che si fa? Si manda tutto a debito, ma in almeno dieci anni, per non urtare i contabili di Bruxelles e la loro ricerca di base monetaria liquida per una improbabile e mal calcolata liquidità immediata e fiscale per sostenere i titoli del debito?
E, quindi, si lasciano in città, magari tra il Vomero e la Pietanella, nella Cappella Sanseverino, milioni di senza-tetto, in attesa che i suddetti contabili si decidano a studiare l’economia politica sui manuali giusti?
Questa è una norma che non solo va cancellata, ma va presa in giro da qualche comico famoso, meglio se con qualche conoscenza di economia politica.
Con la questione del “pareggio di bilancio” è stato inserito, nella nostra normativa, con la L. 243/2012, a partire dal 1 gennaio 2014, l’”Ufficio Parlamentare di Bilancio”.
Con compiti, si dice nella norma, di effettuare “analisi, verifiche e valutazioni”.
Ovvero, di sostituirsi alla politica, che è sola sovrana della distribuzione delle risorse disponibili e probabili nelle poste di bilancio più adatte.
Nell’estate 2016, inoltre, sono arrivati anche i D.Lgs. 90 e 93, oltre alla L. 164, che ha modificato la L. 243 in relazione all’equilibrio di bilancio degli Enti Territoriali.
Altro errore, sia pure parziale: gli Enti Locali e Territoriali vivono di un meccanismo complesso, che qui non occorre studiare nello specifico, di rimesse dallo Stato Centrale e di parziali ritenute degli Enti stessi, che poi vengono ricalcolate, sempre in modo troppo complesso, dallo Stato Centrale.
E, in questo caso, come si fa allora a pagare i debiti, colossali, delle stesse amministrazioni locali? E pensare che la Corte Europea ci ha già condannato, per queste questioni. Se rimane la normativa attuale, non se ne esce.
Insomma, la “cura europea” sul Bilancio dello Stato ne ha aggravato le ambiguità, ha depoliticizzato la selezione delle poste del Bilancio, rendendolo spesso lontano dalle reali necessità dell’elettorato e della cittadinanza, non ha permesso una soluzione moderna della crisi finanziaria degli Enti Locali, ha creato poi la lunga risata del “pareggio di bilancio”, che vuol dire, preso alla lettera, che non c’è più alcun Bilancio di Previsione (e allora, come si fa a calcolare le poste reali?) e, infine, ci costringe a un ciclo di indebitamento che è insieme eccessivo e, talvolta, oneroso, ma sempre incontrollabile.
