Doveva essere lo strumento con cui rilanciare il mercato delle opere pubbliche in Italia dopo otto anni di crisi profonda, ma per il momento si sta verificando l’esatto contrario. Più che un effetto-spinta, il nuovo codice degli appalti – approvato lo scorso 19 aprile dal governo con un decreto legislativo (il numero 50 del 2016) – sta vanificando quel poco di ripresa che era stata prevista dagli esperti.
I NUMERI DELLA PARALISI
La paralisi in corso è fotografata dai dati degli ultimi mesi diffusi ieri dall’osservatorio dell’Ance, l’Associazione dei costruttori edili: a maggio 2016 – primo mese di applicazione del nuovo codice – il numero delle gare bandite dalle pubbliche amministrazioni è diminuito di quasi il 27% rispetto ad un anno fa, mentre il loro valore addirittura del 75%. Tendenza negativa confermata pure a giugno quando si è registrato un crollo complessivo di circa il 35%. In particolare – osservano i costruttori – “è allarmante il dato delle gare bandite dai comuni che segna a giugno un calo del 60,3% in valore rispetto allo stesso mese del 2015“. Percentuale che deve preoccupare soprattutto per due ragioni: perché i comuni nei mesi scorsi erano stati gli enti pubblici che più avevano trainato la difficile e lenta ripresa del settore e perché il loro stop sta finendo con il ripercuotersi soprattutto sulle piccole e medie imprese, che del comparto rappresentano in un certo senso il cuore pulsante.
IL BOOM DI APRILE
Che il blocco del settore sia stato causato dal nuovo codice, c’è poco da dubitare. Una conferma in questo senso – che si aggiunge ai dubbi, ai timori e alle critiche avanzate da esperti e rappresentanti delle associazioni di categoria (qui quanto sottolineato due settimane fa dal presidente di Ance Claudio De Albertis nel corso di un convegno organizzato da Federcostruzioni) – è offerta dai dati di aprile. Nei giorni precedenti all’entrata in vigore del codice – datata 19 aprile – si è, infatti, registrato un incremento da record: basta pensare che rispetto al 2015 il numero delle gare è aumentato del 12,4% e il valore di oltre il 50. Il perché lo spiega espressamente nel suo dossier l’associazione dei costruttori, secondo la quale c’è stata una vera e propria “corsa da parte delle stazioni appaltanti a pubblicare entro il 19 aprile i bandi“, in modo da potersi avvalere del vecchio codice degli appalti. Subito dopo, invece, si è verificato il brusco stallo che sta facendo preoccupare anche Raffaele Cantone: come ha ribadito nel corso di un recente incontro con i vertici di Federmanager, il presidente dell’Anac è tra i convinti sostenitori del nuovo codice, che attribuisce peraltro alla sua Authority nuove e più incisive competenze.
I MOTIVI DELLA PARALISI
Ma perché il nuovo codice sta producendo questa paralisi? Quali sono le ragioni principali del blocco? Per quale motivo le pubbliche amministrazioni appaltanti guardano quasi con timore alla normativa appena varata? Come stanno denunciando in molti nelle ultime settimane, le cause sono diverse – di seguito ne sono citate tre – e vanno bene oltre la fisiologica ritrosia che può sussistere quando si verificano autentiche rivoluzioni legislative quale certamente è stata l’abbandono del vecchio codice del 2006. De Albertis, ad esempio, è dell’idea che “fatta la legge, bisognasse prevedere un periodo transitorio fino al primo gennaio del 2017“. E’ probabile, comunque, che il governo – attraverso il ministro delle Infrastrutture e trasporti Graziano Delrio – e le imprese del settore si accordino per trovare una soluzione-tampone, almeno per questa prima fase di applicazione del nuovo codice. “Ho parlato con il ministro chiedendo che le stazioni appaltanti ci mettano del loro portando a gara le opere“, ha commentato ancora il numero uno dell’Ance, che poi ha aggiunto: “A ottobre siamo fiduciosi che ci sia la possibilità di rivedere le previsioni. Stiamo cercando di andare tutti nella stessa direzione e con un impegno comune“.
L’ADDIO ALL’APPALTO INTEGRATO
Il primo elemento critico è rappresentato dall’addio all’appalto integrato, l’istituto attraverso cui l’impresa appaltatrice doveva occuparsi sia di realizzare il progetto, sia di effettuare i lavori. Ciò vuol dire che con il nuovo codice gli appalti devono essere assegnati sulla base del solo progetto esecutivo, cioè di un progetto che sia già del tutto completo e pronto per essere operativo. Novità che fa ricadere l’onere di redigere il progetto completamente sulle pubbliche amministrazioni appaltanti, spesso però prive al loro interno di adeguate competenze e risorse economiche ed umane. Il compito – di per sé già difficile per i grandi enti – diventa quasi insormontabile quando si parla di piccole e piccolissime stazioni appaltanti, come ad esempio alcuni comuni. Non è un caso che questa norma sia stata contestata anche dal presidente Campania Vincenzo De Luca: “Ricordo che per un’opera di 20 milioni di euro un progetto esecutivo costa 2 milioni. Nessuno soggetto pubblico li può investire e nessun soggetto privato li investirebbe prima di una gara senza avere certezze”.
IL CRITERIO DEL MASSIMO RIBASSO
A pesare ci sono poi i limiti all’utilizzo del massimo ribasso come criterio di aggiudicazione degli appalti. Un criterio, quest’ultimo, che assegna gli appalti sull’esclusiva base del prezzo. La normativa varata dal governo di Matteo Renzi stabilisce che si possa ricorrere al massimo ribasso solo per gli appalti di importo inferiore al milione di euro. Per tutti gli altri, invece, ci si dovrà necessariamente avvalere del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che – nell’aggiudicare gli appalti – tiene conto, oltre che del prezzo, anche di aspetti tecnici come le migliorie al progetto, il tempo di esecuzione e l’organizzazione del cantiere. Secondo i critici della norma, si tratta di una previsione che fa aumentare la discrezionalità delle stazioni appaltanti: venuta meno, infatti, in molti casi la possibilità di aggiudicare sulla base del solo prezzo, è aumentato contemporaneamente il potere delle pubbliche amministrazione di determinare in modo autonomo i criteri ulteriori sulla cui procedere all’aggiudicazione. Uno stato di fatto che soprattutto in una fase come questa mette paura a chi deve aggiudicare le gare. Pur con tutti i suoi limiti – notano alcuni osservatori del settore – il criterio del massimo ribasso ha il pregio di essere oggettivo: grazie a questo criterio, infatti, ad aggiudicarsi l’appalto è l’impresa che non supera una determinata soglia economica.
LA QUALIFICAZIONE DELLE IMPRESE
Tra i requisiti richiesti per la qualificazione delle imprese – necessaria per partecipare alle gare – ne è stato introdotto anche uno che riguarda il fatturato. E’ richiesto come in passato che le aziende abbiano un fatturato minimo, ma da calcolare – questa è la novità – sulla base dei risultati ottenuti nei cinque anni precedenti il bando di gara e non nei dieci anni antecedenti, così come prescritto dal vecchio codice. Il rischio evidente di questa norma – sottolineano una larga fetta di costruttori – è l’esclusione dalle gare di un rilevantissimo numero imprese: gli ultimi cinque anni, d’altronde, sono stati caratterizzati da una crisi economica senza precedenti che, ovviamente, ha messo a dura prova il fatturato di molte aziende, soprattutto di quelle più piccole. C’è dunque il pericolo di un autentico terremoto visto che – alla luce delle nuove regole – si calcola che solo un’impresa su tre riuscirà a mantenere “la posizione di classifica” che aveva con il precedente sistema di qualificazione. Una su cinque, invece, rischia di uscire dal mercato e una su due potrebbe essere costretta a limitare il suo raggio d’azione, partecipando a meno gare o di importo inferiore. Non lascia dubbi, a tal proposito, quanto dichiarato al riguardo dal presidente di Acer (l’associazione dei costruttori di Roma) Edoardo Bianchi al Sole 24 Ore: “Gli ultimi cinque anni coincidono con il periodo più acuto della crisi. Quindi se per documentare la propria capacità un’impresa deve fare riferimento a questo periodo è chiaro che si troverà nel curriculum molti meno lavori che nei cinque anni precedenti. Andiamo ripetendo che la crisi ha portato via il 55% degli investimenti e poi ci inventiamo una regola del genere. Non ha senso”.
