Un debito europeo può diventare un fattore di sostenibilità se aumenta l’efficienza allocativa e la crescita potenziale. Può invece aggravare le tensioni se non è accompagnato da una riallocazione coerente delle competenze e da regole fiscali credibili. L’Europa si trova dunque davanti a una scelta non meramente tecnica ma costituzionale. L’analisi di Pasquale Lucio Scandizzo
Il fervore con cui l’Unione europea appare avere affrontato una nuova fase di federalismo pragmatico sembra mandare segnali di ottimismo, con un fiorire di iniziative politiche, la riscoperta della geometria variabile attraverso la cosiddetta cooperazione rafforzata e una rinascita del consenso intorno a una narrativa costruttiva del disegno europeo. L’idea del debito comune, in particolare, sembra avanzare come uno strumento indispensabile sia nelle iniziative e nel discorso politico, sia in una pur contrastata progressiva accettazione dell’opinione pubblica e delle constituency nazionali.
Tuttavia, è sempre più evidente che la creazione di debito comune è inseparabile dal problema del bilancio comunitario. Ogni esperienza storica di integrazione mostra che il debito può essere il motore della costruzione politica, ma solo se accompagnato da una trasformazione coerente delle entrate pubbliche. Pur sotto una problematica possibilità di conciliazione pragmatica, in Europa oggi si confrontano due strategie: una gradualistica e una più esplicitamente mutualistica. La prima non è soltanto una scelta prudente; è anche, in larga misura, l’implicazione, e insieme il costo, della strategia della cooperazione rafforzata e della rinuncia a superare la regola dell’unanimità. Finché l’architettura decisionale resta fondata su ampi poteri di veto, l’unica integrazione possibile è quella per addizione progressiva, non per salto costituente.
La strategia gradualistica procede attraverso emissioni comuni mirate, formalmente europee ma sostanzialmente garantite dalla capacità contributiva degli Stati membri, secondo una chiave proporzionale. È la logica seguita dalla Commissione europea sotto la presidenza di Jean-Claude Juncker, poi ampliata con NextGenerationEu e declinata nei diversi piani nazionali, come il Piano nazionale di ripresa e resilienza in Italia. Il debito viene emesso a livello Ue, ma la struttura fiscale resta prevalentemente nazionale; le risorse proprie crescono lentamente e il bilancio comunitario rimane estremamente contenuto, al punto di essere irrilevante, rispetto al Pil europeo.
Questa impostazione ha vantaggi evidenti: evita conflitti costituzionali immediati, consente risposte rapide alle crisi e costruisce gradualmente un mercato dei titoli europei. Tuttavia, essa incorpora un’ambiguità strutturale: il debito è comune, ma la sovranità fiscale resta frammentata. Inoltre, proprio perché non si elimina l’unanimità, ogni passo avanti richiede compromessi complessi, che si traducono in strumenti temporanei, condizionati e politicamente reversibili.
La storia offre precedenti illuminanti. Negli Stati Uniti, prima della Costituzione del 1787, il debito della guerra d’indipendenza gravava su un centro privo di vera potestà fiscale; solo con l’assunzione federale dei debiti statali promossa da Alexander Hamilton nel 1790 si compì un atto esplicito di mutualizzazione, accompagnato però dalla creazione di imposte federali e da una lunga fase di consolidamento fiscale. Anche in Germania, dopo l’unificazione del 1871, la centralizzazione delle funzioni fiscali fu graduale e politicamente conflittuale, e richiese un periodo prolungato di disciplina di bilancio.
I casi sudamericani sono altrettanto istruttivi. In Brasile, la Costituzione del 1988 rafforzò il federalismo fiscale, ma la successiva stabilizzazione del debito pubblico richiese una lunga stagione di aggiustamento culminata nel Plano Real e in severe regole di responsabilità fiscale che limitarono l’indebitamento degli Stati federati. In Argentina, la relazione tra centro e province è stata segnata da ricorrenti tensioni sulla compartecipazione delle entrate e sulla mutualizzazione implicita dei debiti provinciali; ogni tentativo di stabilizzazione del rapporto debito/Pil è passato attraverso fasi di austerità e ricentralizzazione delle basi imponibili, spesso in un contesto di forte conflitto politico e sociale.
Un tratto comune di tutte queste esperienze è che la mutualizzazione, federale o confederale, del debito ha comportato uno spostamento della base fiscale dalla periferia al centro. Questo spostamento ha generato tensioni redistributive e ha quasi sempre richiesto un lungo periodo di austerità volto a stabilizzare il rapporto debito/PIL, proprio per rassicurare i mercati sulla sostenibilità del nuovo assetto istituzionale. Il consolidamento fiscale non è stato una scelta ideologica, ma la condizione necessaria per rendere credibile la nuova architettura.
La seconda strategia europea: la mutualizzazione esplicita del nuovo debito con responsabilità solidale e risorse proprie dedicate, anticiperebbe questo passaggio. Essa trasformerebbe il debito comune in un vero safe asset europeo e avvierebbe una convergenza del merito di credito degli Stati membri. I benefici sarebbero strutturali: riduzione permanente degli spread, rafforzamento internazionale dell’euro, maggiore stabilità macro-finanziaria. I costi sarebbero politici e distributivi: rischio di azzardo morale, necessità di regole fiscali comuni più stringenti e inevitabili tensioni legate alla redistribuzione della capacità impositiva.
In definitiva, la scelta tra gradualismo e mutualizzazione non è solo tecnica ma costituzionale. Il gradualismo è coerente con un’Unione che mantiene l’unanimità e privilegia la cooperazione rafforzata, ma proprio per questo ne riflette i limiti strutturali. La mutualizzazione, invece, implica un trasferimento più deciso di sovranità fiscale e richiede una fase di disciplina e consolidamento per stabilizzare il nuovo equilibrio. La storia suggerisce che il debito può unificare, ma solo al prezzo di una lunga e talvolta dolorosa transizione fiscale.
Per essere concreti e guardando alle cifre, il rafforzamento del bilancio europeo, dall’attuale circa 1% del Pil, per esempio, a un’ipotesi del 3% – non solleva soltanto un problema di ripartizione verticale delle risorse tra centro e Stati membri. Solleva anche una questione cruciale di sostenibilità: come mantenere invariata la pressione fiscale complessiva e stabile (o decrescente) il rapporto debito/Pil? Se il trasferimento di 2 punti percentuali di Pil verso il centro fosse compensato da una riduzione simmetrica della spesa nazionale, la pressione fiscale aggregata dell’area potrebbe restare invariata. In termini puramente contabili, nulla cambierebbe per il contribuente: cambierebbe soltanto il livello di governo che spende.
Tuttavia, questo equilibrio statico non è garantito. Se il centro acquisisse nuove competenze senza una corrispondente riduzione di funzioni nazionali, la pressione fiscale complessiva aumenterebbe; se invece il trasferimento fosse accompagnato da efficienze allocative, potrebbe emergere un effetto espansivo sul Pil. Qui entra in gioco il secondo indicatore di sostenibilità: il rapporto debito/Pil. In linea di principio, l’emissione di debito europeo aumenta il numeratore (debito pubblico aggregato dell’area), ma può anche aumentare il denominatore (Pil) se il bilancio federale produce guadagni di efficienza, riduce la frammentazione dei mercati, migliora la qualità della spesa e abbassa i costi di finanziamento. Se il tasso di crescita nominale del Pil supera il costo medio del debito comune, la dinamica del rapporto debito/Pil può restare stabile o persino migliorare.
L’esperienza storica offre indicazioni miste ma istruttive. Negli Stati Uniti, dopo l’assunzione federale dei debiti statali promossa da Alexander Hamilton nel 1790, il consolidamento fiscale fu accompagnato dalla creazione di un mercato finanziario integrato e da una maggiore credibilità del debito federale. Il rafforzamento del centro contribuì a ridurre i costi di finanziamento e a favorire l’integrazione economica, sostenendo la crescita del denominatore nel medio periodo. Tuttavia, nel breve periodo fu necessaria disciplina fiscale e l’introduzione di nuove entrate (dazi e accise) per stabilizzare il debito.
In Germania, dopo l’unificazione del 1871, la centralizzazione progressiva di alcune entrate (in particolare dogane e accise) favorì l’integrazione del mercato interno e sostenne la crescita industriale, ma fu anch’essa accompagnata da una fase di consolidamento e da tensioni redistributive tra Länder e Reich.
In Brasile, il rafforzamento delle regole fiscali dopo la crisi degli anni Novanta – culminato nella Lei de Responsabilidade Fiscal – mostrò che la credibilità centrale può ridurre i premi per il rischio e stabilizzare il debito, ma solo se accompagnata da disciplina di bilancio sia federale sia subnazionale. In Argentina, al contrario, la mancata coerenza tra centro e province e l’assenza di regole fiscali credibili hanno spesso impedito che la mutualizzazione implicita del rischio producesse un effetto positivo sul denominatore; il risultato è stato un aumento del numeratore senza sufficiente crescita reale, con crisi ricorrenti.
Il punto comune di queste esperienze è che il debito federale può contribuire a stabilizzare o ridurre il rapporto debito/Pil solo se soddisfa almeno tre condizioni. Anzitutto è necessario assicurare una riduzione del costo medio del finanziamento, grazie a un rating più elevato e a un mercato più profondo. In secondo luogo, il bilancio comune deve realizzare una migliore allocazione della spesa, con investimenti ad alto moltiplicatore (infrastrutture, innovazione, difesa comune, transizione energetica). Infine, in maniera molto più efficace del Patto di Stabilità e Crescita, è essenziale una disciplina fiscale coordinata, che eviti misure pro-cicliche basate su indicatori contabili, ma anche comportamenti opportunistici a livello periferico.
Applicando questo schema all’Europa, un bilancio al 3% del Pil potrebbe, in teoria, generare economie di scala e sinergie tali da accrescere il Pil potenziale. Se, ad esempio, l’integrazione fiscale e finanziaria producesse un incremento permanente della crescita reale di 0,3–0,5 punti percentuali annui e una riduzione del costo medio del debito di 30–50 punti base, l’effetto combinato sul rapporto debito/Pil nel medio periodo potrebbe compensare l’aumento iniziale del numeratore. In tal caso, il debito europeo non sarebbe soltanto un trasferimento verticale, ma un fattore di espansione del denominatore.
La lezione storica, tuttavia, induce alla prudenza: l’effetto positivo sul denominatore non è automatico. Nei casi di successo (Stati Uniti, Germania), la centralizzazione fiscale è stata accompagnata da riforme istituzionali profonde e da una fase di austerità o consolidamento iniziale per stabilizzare le aspettative. Nei casi di insuccesso o instabilità (alcune esperienze latinoamericane), la mutualizzazione senza disciplina ha accresciuto il numeratore più rapidamente del denominatore.
In sintesi, il mantenimento della pressione fiscale e la stabilizzazione del rapporto debito/Pil dipendono dalla qualità dell’architettura istituzionale. Un debito europeo può diventare un fattore di sostenibilità se aumenta l’efficienza allocativa e la crescita potenziale; può invece aggravare le tensioni se non è accompagnato da una riallocazione coerente delle competenze e da regole fiscali credibili. La storia suggerisce che il successo non dipende solo dall’ammontare del debito, ma dalla coerenza tra sovranità fiscale, disciplina di bilancio e capacità di generare crescita. L’Europa si trova dunque davanti a una scelta non meramente tecnica ma costituzionale: continuare a integrare per stratificazione, accettando i limiti della cooperazione rafforzata, oppure riconoscere che il debito comune, per essere davvero sostenibile, richiede un salto esplicito verso una capacità fiscale condivisa.
In entrambi i casi, il tempo dell’ambiguità si sta riducendo, perché i mercati e le crisi geopolitiche non attendono le esitazioni istituzionali.
Esiste tuttavia una terza via, più pragmatica e intermedia: rafforzare progressivamente il bilancio europeo attraverso strumenti stabili ma circoscritti, legando l’emissione di nuovo debito a funzioni chiaramente europee: difesa comune, transizione energetica, infrastrutture strategiche, e introducendo risorse proprie mirate e graduali. Non un salto costituente immediato, ma neppure una mera somma di strumenti temporanei. In questo scenario, la cooperazione rafforzata diventerebbe un laboratorio di integrazione fiscale tra gruppi di Paesi disponibili ad avanzare più rapidamente, con clausole di adesione aperte agli altri membri.
Una soluzione di questo tipo non eliminerebbe le tensioni, ma potrebbe ridurle, distribuendo nel tempo l’aggiustamento fiscale e consentendo di testare sul campo i benefici in termini di crescita e stabilità finanziaria. Se i guadagni di efficienza fossero visibili, il consenso politico potrebbe consolidarsi; se non lo fossero, l’integrazione resterebbe reversibile. È una strategia meno ambiziosa sul piano simbolico, ma forse più realistica sul piano politico.
