L’energia è, nella contemporaneità, questione non semplicemente di competitività del sistema economico italiano, ma di sicurezza nazionale. Occorre poter disporre, stabilmente, di energia nella quantità che occorre, e a un prezzo sostenibile. Non meno. Ma fin quando il nostro approvvigionamento sarà, come oggi, fortemente dipendente da petrolio e gas altrui, per giunta transitanti in aree geopoliticamente instabili, il rischio non è solo di averne a un prezzo non sostenibile. È, anche, di non averne abbastanza. L’intervento di Massimiliano Atelli
L’adozione del Dl bollette ha sollevato un ampio dibattito, nell’ambito del quale le opinioni si sono divise riguardo anche al modo stesso di intendere il decreto: ricetta risolutiva per tanti problemi, oppure intervento contingente finalizzato solo ad arginare ulteriori peggioramenti della situazione per famiglie e imprese, oppure ancora misura tardiva e inefficace quando non foriera di ulteriori criticità.
È presto per emettere un giudizio, il Dl potrebbe essere anche più cose insieme, fra queste, o perfino altre ancora. Ma soprattutto, va detto con chiarezza che affannarsi nell’emissione di quel giudizio rischia di riportarci al vizio di metodo di sempre: fra il dito e la luna, perdere di vista la luna. Eppure, alcune cose sono ormai fin troppo chiare.
Primo, l’energia è, nella contemporaneità, questione non semplicemente di competitività del sistema economico italiano, ma di sicurezza nazionale. Occorre poter disporre, stabilmente, di energia nella quantità che occorre, e a un prezzo sostenibile. Non meno. Ma fin quando il nostro approvvigionamento sarà, come oggi, fortemente dipendente da petrolio e gas altrui, per giunta transitanti in aree geopoliticamente instabili, il rischio non è solo di averne a un prezzo non sostenibile. È, anche, di non averne abbastanza.
È questo lo scenario con cui deve misurarsi il nostro Paese, alla luce di fattori di criticità ormai evidentissimi, vecchi e nuovi. L’Italia non può incidere significativamente su genesi e dinamiche degli shock esterni, ma di contro può e deve tesaurizzare con visione e coraggio soprattutto l’esperienza di questi ultimi 4 anni (dalla crisi dell’estate 2022, a oggi). Perché una cosa si è capita benissimo: è necessario ridurre il peso del gas nella generazione elettrica, giacché nel costo di generazione a gas la componente determinante è il prezzo del gas importato, esposto come tale a oscillazioni, anche molto significative, a causa di tensioni geopolitiche non di rado a escalation improvvisa. Ridurre la dipendenza dal combustibile che oggi determina il prezzo marginale dell’energia elettrica in Italia non si può all’evidenza realizzare con una mera contrazione delle importazioni, ma passa necessariamente dall’incremento di alternative con effetti sostitutivi.
Secondo: data questa premessa, per il nostro Paese il mix energetico è “la” ricetta. Conseguentemente, le rinnovabili restano uno degli asset fondamentali, perché raggiungere per il loro tramite una quota significativa di autosufficienza equivarrebbe a incrementare, stabilmente, la nostra autonomia strategica. Non meno.
Occorre però anche aggiungere che sarebbe semplicistico, oggi, impostare il discorso secondo il refrain un pò esausto “rinnovabili sì/rinnovabili no”. Questo poteva forse essere anni fa, ora non più. In particolare, appare impossibile limitarsi a perpetuare in via semplicemente inerziale lo schema che ha contraddistinto gli ultimi decenni, dove l’inno al mercato fortemente predicato si è in concreto sposato con una massiccia iniezione, fortemente praticata, di elevati incentivi pubblici. A fronte della crisi irreversibile di questa impostazione, e di contro della accresciuta importanza strategica delle rinnovabili, occorre prenderne atto e sviluppare per le rinnovabili un nuovo modello nazionale, che superi l’assetto odierno, combinando insieme scelte ambientali e industriali, da un alto, e esigenze di sicurezza nazionale, dall’altro lato.
Condivido, pertanto, l’analisi di quanti auspicano che il Dl bollette possa essere un nuovo inizio, l’occasione per elaborare e varare misure di ordine strutturale. Detto altrimenti, un punto di partenza, non di arrivo.
Ma le misure di ordine strutturale ci riportano al dito e alla luna. Occorre, su questo, massima chiarezza: non è più tempo di ulteriori rammendi a una tela a fine ciclo, ne occorre una nuova in sostituzione. Misure di ordine realmente strutturale richiedono scelte coraggiose e fortemente innovative, nello spirito e nel dettaglio. Un nuovo modello di permitting al posto di quello sinora sperimentato, non (più) semplici interventi di correzione. Nell’elaborarlo, sarà essenziale disegnare dalle fondamenta la sua architettura, dal lato degli apparati pubblici, muovendo da 5 idee precise.
Permitting non è solo una scelta tecnica
Da alcuni esecutivi a questa parte, la decisione finale, all’esito in particolare del procedimento di Via, non è più adottata dal ministro, cioè dall’autorità politica. È stata per legge riconfigurata come decisione da assumere di concerto fra uffici amministrativi di vertice del ministero dell’Ambiente e del ministero della Cultura. La differenza, è notevole. Come ha spiegato con parole chiarissime una sentenza della Corte costituzionale del 2013, la decisione finale di Via si presta infatti, per sua natura, a non essere semplice scelta tecnica. È, infatti, una decisione dalle caratteristiche del tutto peculiari, e può essere, legalmente, molto più (anzi, sarebbe forse il caso di dire, molto altro) che scelta tecnica. In particolare, è stato nell’occasione affermato che è incontestabile la “particolare complessità della Via. In quest’ultimo atto, infatti, a verifiche di natura tecnica circa la compatibilità ambientale del progetto, che rientrano nell’attività di gestione in senso stretto e che vengono realizzate nell’ambito della fase istruttoria, possono affiancarsi e intrecciarsi complesse valutazioni che – nel bilanciare fra loro una pluralità di interessi pubblici quali la tutela dell’ambiente, il governo del territorio e lo sviluppo economico – assumono indubbiamente un particolare rilievo politico. In ragione di ciò, il riparto di competenze previsto dalla disposizione censurata, in un ambito caratterizzato da un intreccio di attività a carattere gestionale e di valutazioni di tipo politico, non viola l’art. 97 Cost”.
Aver rinunciato da molti anni all’allocazione in capo al ministro del potere e della responsabilità politica di assumere la decisione finale di Via ha finito (non soltanto con il creare code ulteriori, come il necessario transito per il Consiglio dei ministri in caso di dissenso, ma anche) con l’impoverire questa decisione del valore aggiunto che essa ha il potenziale di esprimere, e può quindi incorporare. In particolare, dal punto di vista della sua possibile capacità di intercettare il disagio dei territori, superando – dove, s’intende, risultino superabili – difficoltà di accettazione territoriale di opere e impianti, attraverso la creazione di assetti avanzati di equilibrio tra esigenze del Paese e rispetto delle comunità locali. Una capacità, questa, che la asetticità tipica della (sola) scelta tecnica dirigenziale non potrà mai traguardare.
Restituire alla figura del ministro il potere e la responsabilità di trovare nelle diverse situazioni il giusto dosaggio fra i diversi elementi essenziali, declinando in forma appropriata le misure di compensazione del caso (attraverso idonei congegni che impediscano naturalmente protrazioni all’infinito del loro processo di identificazione, o la loro concretizzazione in interventi all’insegna del folkloristico), potrebbe per vero rappresentare anche un giusto antidoto alla completa rinuncia che il nostro sistema ha da tempo operato riguardo ai meccanismi di debat public e, più in generale, di ascolto dei territori. Specie in un ordinamento come il nostro, nel quale si è optato per un modello di forte valorizzazione dei poteri decisionali territoriali, perpetuare uno stato di cose che, per ciò che attiene alle attribuzioni dell’autorità statale, relega ad un ruolo marginale il confronto “politico” con i territori, incentrato primariamente sulle compensazioni, è posizione da rivedere con estrema urgenza, all’insegna di una visione concreta e modernizzatrice.
Superare le contraddizioni e le duplicazioni
Vi sono molti modi di intendere le semplificazioni amministrative. È chiaro da tempo che non possono più esaurirsi nella semplice abbreviazione di procedure che rimangano strutturalmente invariate. È stato anche sperimentato che misure ideate con l’intento di semplificare, hanno peggiorato la situazione. Occorre allora intervenire, va detto, sulla struttura degli iter regolatori. Concentrando verticalmente passaggi che oggi si svolgono inutilmente in parallelo, oppure uscendo dalla incomprensibile ambiguità di uno stesso plesso che si esprime due volte sul medesimo oggetto in due sedi distinte all’interno di un unico procedimento, ma senza che una di queste due espressioni assuma, per l’amministrazione cui quel plesso appartiene, alcun valore di impegnatività. È quanto specificamente accade, ad esempio, nella Valutazione di impatto ambientale riguardo al voto che è legittimato a esprimere, nella votazione finale del parere da parte delle Commissioni del Mase, il rappresentante del ministero della Cultura così come anche il rappresentante della Regione o Provincia autonoma volta per volta interessata. Sebbene espresso in quella veste e in quella sede, questo voto non ha infatti, ad oggi, alcuna capacità di impegnare giuridicamente in senso vincolante la posizione del ministero e delle Regioni o Province autonome. Sinceramente, qualcosa di incomprensibile.
Solo autorizzazioni?
Ai fini del rilascio dei permessi richiesti dagli operatori, il modello dell’atto autorizzativo è, anche dal punto di vista culturale, maggiormente consono all’idea di liberalizzazione e di mercato di quanto non lo sia quello di atto concessorio. Tuttavia, la risalente assenza nel nostro Paese di sufficiente pianificazione regolatoria spinge a riconsiderare l’idea che lo schema dell’atto autorizzativo sia – sempre – quello preferibile. È certamente ideale se si vuole aprire un esercizio commerciale su strada, ma in caso di incontrollato affollamento di domande di permitting su spazi come minimo contigui se non anche interferenti reciprocamente, per assenza di sufficiente pianificazione regolatoria, la faccenda è diversa. Nell’odierna architettura del sistema italiano di permitting, il momento competitivo fra gli operatori è spostato alla fine del percorso e la posta in gioco, nell’asta, è l’incentivo. Ma la circostanza che questo sia il modello odierno non significa anche che sia l’unico possibile. In situazioni specifiche (si pensi alla dimensione subacquea, ma non solo), nella ricorrenza di presupposti dati, immaginare congegni di tipo concessorio – che hanno, fra l’altro, la caratteristica di lasciare maggiori leve alla mano pubblica per interventi correttivi in caso di minacce esterne all’autonomia strategica nazionale – può essere una soluzione da considerare con molta attenzione.
Ottimizzazione organizzativa e riassetto finanziario
L’estrema delicatezza dell’importanza strategica delle rinnovabili alla luce dell’odierno quadro di tensioni geopolitiche sul piano globale, richiede dal lato pubblico un modello di capacità amministrativa improntato a grande flessibilità. In grado, cioè, di adattarsi anche a imprevisti e improvvisi picchi della domanda di permitting. Organizzando e all’occorrenza riorganizzando, esattamente come farebbe un’azienda, i fattori della produzione occorrenti, che nel caso di specie sono rappresentati essenzialmente da capitale umano e dotazioni tecnologiche. Soprattutto, dimensionandoli al volume di quella domanda che, tempo per tempo, sono chiamati a fronteggiare.
Quei due fattori della produzione debbono essere infatti costantemente adeguati – anche nella quantità – al necessario. Se il picco della domanda sale, le dotazioni vanno aumentate, quando la domanda scende, le dotazioni possono essere ridotte. Le imprese pagano da anni tariffe per milioni di euro (anche decine di milioni di euro l’anno) per finanziare il massimo possibile funzionamento degli apparati pubblici cui è demandata la gestione del permitting. Nella flessibilità di cui ho detto, intesa come capacità di rapido adattamento delle dotazioni organizzative al livello della domanda, qualcosa si è da tempo, con forte evidenza, inceppato. Probabilmente, fra le ragioni principali di questo stato di cose vi è anche l’ineffettività dell’autonomia finanziaria che pure la legge prevede con estrema chiarezza a garanzia del massimo possibile funzionamento di quegli apparati, atteso che affinché i cospicui introiti da tariffa raggiungano l’unica possibile destinazione che per legge possono avere vengono svolte farraginose operazioni di ritrasferimento dei fondi da un ministero all’altro. Per uscire da questo stato di cose, la soluzione è una sola, vale a dire l’abbinamento al funzionamento delle Commissioni del Mase di un’autonomia finanziaria reale, nella forma minima della creazione di una contabilità speciale dedicata oppure in quella maggiore, e verosimilmente più naturale, di una agenzializzazione di queste funzioni che, esternalizzate sotto la vigilanza del Mase, acquisiscano vera e propria autonomia di bilancio.
Rito speciale per il contenzioso
La crescita incontrollata della domanda di permitting per l’assenza di filtri iniziali ne ha determinato la oggettiva ingestibilità, e questo ha spinto parte degli operatori alla ricerca di soluzioni giudiziarie che hanno finito con l’attribuire una anomala centralità al momento contenzioso. Con due implicazioni piuttosto vistose. Da un lato, orientamenti non sempre coincidenti fra le varie corti giudicanti operanti sul territorio nazionale, con l’effetto di generare sperequazioni di ordine, per così dire, geogiudiziario. Dall’altro lato, persino l’adozione di decisioni sostanzialmente inapplicabili, perché intimanti agli organi competenti di concludere in una manciata di giorni procedimenti complessi neppure ancora iniziati (per effetto di quella ingestibilità), e per i quali la legge prevede uno svolgimento ordinario nel quadruplo del tempo. Onde superare queste criticità, nell’attesa che l’approntamento di adeguate misure organizzative da parte delle amministrazioni coinvolte faccia cessare lo stato di ingestibilità, sarebbe opportuno concentrare il contenzioso – sull’esempio di molti altri casi analoghi – in una sede giudiziaria unica, quale potrebbe essere il Tar del Lazio. Il sistema delle rinnovabili ne uscirebbe rafforzato, per effetto di una maggiore uniformità e razionalità delle decisioni.
Non è detto che sia sufficiente intervenire in modo incisivo su questi punti, ma certamente dal lato pubblico non si può sviluppare un nuovo modello senza partire da essi. Soprattutto occorre uscire dalla logica per cui l’odierno sistema non possa conoscere alternative migliori. Non esistono sistemi che non possano conoscere alternative migliori.
