Bruxelles sta lavorando alla “operazionalizzazione” dell’articolo 42.7 del Trattato sull’Unione europea (Tue), per rafforzare la deterrenza europea nei confronti delle aggressioni armate e ibride contro gli Stati membri dell’Unione. In realtà, quello che viene spesso (ed erroneamente) descritto come l’equivalente dell’articolo 5 del Patto Atlantico non è sostenuto né da piani operativi né da una struttura militare integrata. Basti pensare che ad oggi è stato invocato una sola volta, in occasione degli attacchi terroristici di Parigi del 2015, ma con scarsi risultati operativi. Ora, la Commissione europea sta cercando di dare sostanza a quella che finora è rimasta lettera morta nel mare magnum dei Trattati europei. Ma il lavoro da fare non è poco, e stavolta potrebbe volerci molto più di un documento programmatico per raggiungere l’obiettivo.

Cosa dice l’articolo 42.7

Parte del trattato di Lisbona, entrato in vigore nel 2009, l’articolo 42.7 contiene la cosiddetta clausola di mutua assistenza che, sulla carta, obbliga tutti gli Stati membri a fornire aiuto “con tutti i mezzi in loro potere” a un Paese dell’Unione vittima di un’aggressione armata, in conformità con l’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite sul diritto all’autodifesa. Il testo prevede inoltre che gli impegni assunti nell’ambito della clausola debbano essere compatibili con quelli già esistenti in seno alla Nato e specifica che, per gli Stati membri dell’Alleanza Atlantica, quest’ultima resta “il fondamento della loro difesa collettiva e l’istanza di attuazione della stessa”. L’articolo precisa anche che la clausola non pregiudica il “carattere specifico” delle politiche di sicurezza e difesa di alcuni Stati membri, riferimento inserito soprattutto per tenere conto della posizione dei Paesi tradizionalmente neutrali o non allineati. 

Le differenze tra i trattati Nato e Ue

Vale la pena soffermarsi sulle differenze esplicite e implicite tra l’articolo 42.7 del Tue e l’articolo 5 del Patto Atlantico. Sulla carta le formulazioni si somigliano, dal momento che entrambe prevedono che un attacco a un membro equivale a un attacco nei confronti di tutti. Ma, mentre l’articolo 5 è caratterizzato da una formulazione breve e intenzionalmente vaga (tipica dei documenti con finalità di deterrenza), il 42.7 è minuzioso nel descrivere la mutua difesa come elemento ricavabile da altri impegni internazionali e non direttamente discendente dallo status di membro dell’Unione. A ciò si aggiunge che il Patto Atlantico è sorretto da una struttura militare integrata dedicata, con forze poste sotto il suo comando, una catena di comando chiara e protocolli operativi consolidati. Dunque, nel caso europeo, l’obbligo giuridico di assistenza è teoricamente reale, ma la forma che esso può assumere viene lasciata esplicitamente alla discrezionalità dei singoli Stati. Di conseguenza, non vi è garanzia che l’assistenza in questione avrà la forma di un sostegno militare diretto. Potrebbe trattarsi di un sostegno militare indiretto (come per l’Ucraina), l’imposizione di sanzioni oppure un appoggio di carattere prettamente diplomatico. Ciò, inevitabilmente, contribuisce a rendere poco credibile il potenziale deterrente della mutua difesa europea. 

Cosa sappiamo dei lavori in corso

Che i lavori siano già avviati lo ha confermato ieri Kaja Kallas, rispondendo alle domande dei giornalisti prima del vertice del Consiglio Affari Esteri in formato Difesa. L’Alta rappresentante per la politica estera ha spiegato che il Servizio europeo per l’azione esterna (Eeas) ha redatto un primo documento sull’operazionalizzazione dell’articolo 42.7 e ha già condotto simulazioni a porte chiuse con gli ambasciatori del Comitato politico e di sicurezza. Il documento, da quanto si apprende, prevederebbe tre scenari distinti: uno in cui viene attaccato un Paese membro Ue/Nato (con conseguente attivazione parallela dell’articolo 5 e del 42.7); uno in cui lo Stato membro attaccato non fa parte dell’Alleanza Atlantica (con il solo articolo 42.7 applicabile); e uno in cui l’attacco rimane al di sotto della soglia del conflitto tradizionale, come nel caso di un attacco ibrido. Vale la pena di sottolineare come la stessa Kallas abbia chiarito che queste simulazioni servono soprattutto a determinare le eventuali responsabilità operative in caso di attivazione della clausola. Vale a dire, chi fa cosa, chi può chiedere cosa alla Commissione, cosa può fare il Servizio per l’azione esterna e cosa spetta agli Stati membri. Un esercizio, insomma, di mappatura delle responsabilità in un quadro giuridico che la stessa Alta rappresentante ha definito, generosamente, “molto ampio e vago”. Parallelamente, il Servizio europeo per l’azione esterna starebbe lavorando anche a un report che illustri come funzionerebbero i processi in caso di reale attivazione della clausola.

Un cantiere aperto con molte incognite

Negli ultimi due anni, per far fronte ai profondi mutamenti nello scacchiere internazionale, l’Unione europea ha esteso sensibilmente i suoi ambiti di competenza in materie che, secondo i Trattati, ricadono sotto la responsabilità primaria (se non esclusiva) degli Stati nazionali. Basti pensare allo sforzo sulla Difesa e sul rilancio dell’industria annessa, un settore che fino a poco tempo fa era tenuto a debita distanza dagli uffici di Bruxelles. Tuttavia questo è stato (e viene fatto) nell’alveo di quelli che sono i Trattati europei, che non solo non prevedono competenze comunitarie dirette in materia di difesa e sicurezza, ma che anzi citano esplicitamente la Nato come “bedrock” della sicurezza nazionale della maggioranza degli Stati membri. Ora, è chiaro come la minaccia russa e la riconfigurazione delle priorità strategiche degli Stati Uniti stiano spingendo Stati e strutture comunitarie a riprendere in mano certi dossier, ma c’è un limite a quanto si possono tirare e allargare le interpretazioni di atti che, semplicemente, non sono stati pensati per occuparsi di certi temi. Il nodo sulla difesa europea rimane eminentemente politico e neanche le più articolate capriole burocratiche possono sostituirsi a un atto da parte degli Stati, i quali rimangono titolari dell’indirizzo politico dell’Unione. Quand’anche la Commissione dovesse riuscire a produrre un manuale d’istruzioni in caso di attacco, resta il fatto che nessuno sarebbe, tecnicamente, tenuto a seguire tali istruzioni. Inoltre, rimane il punto critico circa l’assenza di una struttura militare integrata paragonabile a quella Nato. Di conseguenza, si tornerebbe al punto di partenza: una mutua difesa lasca, non automatica e quindi poco utile sul piano della deterrenza. Il fatto che si stia discutendo di come rendere l’Unione più pronta davanti agli odierni scenari securitari rappresenta un passo in avanti, ma la maratona si prospetta ancora molto lunga e, senza una prospettiva di reale modifica dei Trattati, forse anche inutile.