Il generale prussiano von Clausewitz sosteneva che “la guerra non è che la continuazione della politica con altri mezzi”. Una considerazione analoga può valere per le sanzioni internazionali, uno strumento di diplomazia coercitiva molto diffuso: l’anno scorso le Nazioni Unite e l’Unione europea mantenevano sanzioni contro quindici Paesi; gli Stati Uniti addirittura contro ventotto. Le misure restrittive costituiscono un meccanismo da azionare a scopo dissuasivo, là dove il dialogo si avvicina pericolosamente allo scontro. Non a caso, è la stessa Carta delle Nazioni Unite, all’articolo 42, a prevedere l’uso di sanzioni da parte del Consiglio di sicurezza come misura logicamente precedente al ricorso alla forza armata.

L’EVENTO ORGANIZZATO DALLO IAI

Negli ultimi anni questa materia è stata al centro del dibattito pubblico. Se da un lato si è osservato il “disgelo” delle misure restrittive verso l’Iran e Cuba, dall’altro lato un inverno sembra essere calato sulle relazioni tra la Russia e l’Occidente. Un incontro organizzato il 16 maggio dall’Istituto Affari Internazionali, per presentare l’ultima opera in materia, curata da Natalino Ronzitti, professore emerito di diritto internazionale, è stato l’occasione per approfondire la legittimità e soprattutto l’efficacia dell’uso delle sanzioni. Sono intervenuti, tra gli altri, il senatore Pierferdinando Casini, Marco Piredda di Eni, Sergio Fabbrini, docente di Scienza politica presso la Luiss, Paola Amadei, diplomatico di carriera, ed Enzo Cannizzaro, ordinario di diritto internazionale alla Sapienza di Roma.

LE SAZIONI CONTRO LA RUSSIA DI PUTIN 

“Le sanzioni possono essere un’arma efficace nel disordine globale di oggi, dove non ci sono più due superpotenze ad arginare le crisi in aree periferiche”, ha dichiarato Pierferdinando Casini, presidente della commissione Esteri del Senato. “Tuttavia possono anche rivelarsi controproducenti, qualora stimolino il supporto popolare per i governanti o lo sviluppo di un’economia sommersa. Si pensi all’Iran, dove i Pasdaran e i gruppi legati alle imprese di Stato sono oggi tra i più nostalgici delle sanzioni, per quanto avrebbero dovuto esserne i più colpiti. Oppure si consideri il caso di Cuba, dove l’apertura di Obama ha tolto al regime populista lo spauracchio del nemico esterno. Una svolta, questa, che ha avuto ripercussioni anche sul Venezuela di Maduro, sulla Bolivia di Morales e persino sul Brasile di Dilma Roussef”. Secondo il senatore, ritirando le sanzioni contro l’Avana, gli Stati Uniti hanno compiuto un grandissimo investimento politico sull’America Latina. “E la stessa cosa dovrebbe fare l’Unione europea nei confronti della Russia”, ha sostenuto Casini. “Il regime delle sanzioni contro Mosca ci danneggia: è stato promosso da Washington e Bruxelles lo ha accettato, con poco riguardo per gli interessi europei. Anche senza voler considerare come le misure restrittive abbiano rinfocolato il sentimento patriottico dei Russi, non possiamo pensare di trattare con Putin come si faceva con Gorbachev o Eltsin: significherebbe rimanere ancorati a un equilibrio ormai superato. È urgente reintegrare la Russia nel consesso internazionale su un piano di parità, anche in virtù del suo contributo alla lotta allo Stato islamico e al flusso dei foreign fighters provenienti dall’Asia centrale”, ha concluso l’ex presidente della Camera.

IL PESO DELLE SANZIONI ECONOMICHE

“Il contraccolpo sull’apparato produttivo nazionale di qualunque misura che limiti le relazioni economiche dipende dal grado di apertura del Paese che è oggetto delle sanzioni: chiaramente, la Russia non è la Corea del Nord”, ha sottolineato Marco Piredda, dell’Ufficio studi legislativi dell’Eni, illustrando il punto di vista di un’azienda italiana che opera sul mercato internazionale. “In più, le imprese esportatrici devono anche fare fronte all’incertezza regolatoria: spesso le norme sono molteplici e incompatibili tra loro. Per esempio, nel caso dell’Iran, la graduale rimozione delle restrizioni prevista dall’Accordo di Vienna ha messo le aziende nella condizione di dover comprendere e studiare i vincoli giuridici giorno per giorno, caso per caso”. Tuttavia, secondo il rappresentante Eni, gli imprenditori sono i primi a poter limitare i danni per l’economia nazionale: “E’ fondamentale non abbandonare in massa il Paese sanzionato, ma assumersi i propri rischi valutando ogni singola occasione di investimento”.

IL RUOLO DELLE SANZIONI ALL’INTERNO DELL’UE

Le misure adottate dall’Ue contro la Russia hanno mostrato come le sanzioni siano diventate il principale strumento di politica estera dell’Unione. Sergio Fabbrini, direttore della LUISS School of Government, ha spiegato il consenso che questo strumento è capace di raccogliere tra gli Stati membri: “Da un lato, l’Ue è principalmente un blocco economico e, sotto il profilo dell’economia, può esercitare una concreta proiezione internazionale. Dall’altro lato, l’Unione è un insieme composito: comprende Stati tradizionalmente attivi in politica estera (in particolare il Regno Unito e la Francia, entrambi membri del Consiglio di Sicurezza Onu), altri Stati che per proprie vicende storiche sono più titubanti ad agire sul piano internazionale (la Germania e l’Italia), altri ancora soggetti a neutralità permanente (come l’Austria), e infine Stati troppo piccoli per avere una propria amministrazione degli Affari Esteri”. Secondo Fabbrini, questa diversità comporta che l’Unione nel suo insieme abbia interessi strategici e geo-territoriali molto distinti. “Tuttavia, manca nell’intera struttura un meccanismo costituzionale di armonizzazione delle diverse posture di politica estera: in questo settore si applica ancora il metodo intergovernativo”. L’ultimo documento strategico sull’azione esterna dell’Ue risale addirittura al 2003, alla gestione Solana. Per Fabbrini, in una situazione così fluida e poco formalizzata esiste un pericolo: “Le sanzioni rischiano di divenire, anziché il mezzo, il fine della politica estera dell’Ue. Vale a dire che gli stessi Stati membri potrebbero usarle per aumentare la propria proiezione a livello globale”. In questa eventualità, le misure restrittive si troverebbero ad avere una dimensione paradossalmente più interna all’Unione che esterna: un errore di percezione che porterebbe a un uso controproducente delle stesse. “Senza sottovalutare i rischi insiti in una retorica, non priva di ipocrisia, di un’Unione che si percepisce come ‘potenza normativa’ che esporta regole e valori”, sottolinea ancora Fabbrini. “Ma la politica estera non è solo soft-power: è tempo che l’Ue si interroghi su problemi strategici che finora non si è posta”.

L’ITALI E LE SANZIONI

All’interno di questa Unione così poco organizzata, l’Italia partecipa alla formulazione di tutti gli atti normativi di politica estera che stabiliscono sanzioni. L’approccio multilaterale, che passi attraverso la Ue oppure l’Onu, rimane il caposaldo della politica di Roma in merito alle misure restrittive, anche perché il successo delle stesse dipende in gran parte dall’ampiezza della loro condivisione a livello internazionale. “Per l’Italia le sanzioni non sostituiscono l’azione politico-diplomatica, al contrario, sono ad essa strumentali”, ha spiegato Paola Amadei, funzionario della Farnesina. “Gradualità, proporzionalità e completa reversibilità sono i parametri ritenuti fondamentali dal nostro Paese in materia di sanzioni. Già nella fase di elaborazione delle misure, infatti, bisogna prevedere l’ipotesi del loro graduale alleggerimento, per evitare qualsiasi percezione di un intento punitivo. L’obiettivo è persuadere, sia pure con fermezza, lo Stato estero ad assumere una determinata condotta. La verifica degli impegni presi in sede negoziale è fondamentale per il reintegro dello Stato sanzionato nella comunità internazionale, come mostra la vicenda dell’Iran”. Inoltre, Amadei ha sottolineato come l’Italia, in armonia con gli altri Stati membri dell’Ue, prediliga l’uso di sanzioni mirate contro i gruppi sociali legati ai fatti che si intende censurare, così da evitare, per quanto possibile, ripercussioni negative su altri soggetti non responsabili.

IL VALORE GIURIDICO DELLE SANZIONI

A questo proposito Enzo Cannizzaro, professore di diritto internazionale, ha sottolineato come la più recente prassi sanzionatoria abbia ormai superato l’idea dello Stato come ente unitario, riconoscendo anche a livello giuridico che un Paese è sistema complesso, composto da più soggetti: oggi, infatti, le misure restrittive si dirigono contro individui appartenenti alla classe dirigente, non contro la popolazione. Tuttavia, ha osservato Natalino Ronzitti in chiusura, “gran parte delle norme internazionali concernenti le sanzioni non hanno origine pattizia, ma consuetudinaria; e il diritto non scritto fornisce sempre regole lacunose. Mentre, da una parte, i Paesi in via di sviluppo, insieme alla Russia, spingono per un’opera di codificazione della materia che armonizzi l’uso delle sanzioni con le norme sui diritti dell’uomo, con il diritto internazionale umanitario e anche con le norme sui rifugiati, dall’altra parte gli Stati avanzati si oppongono, preferendo conservare una libertà maggiore nell’uso di politiche restrittive”.